V SA/Wa 1336/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; oddala skargę Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r. orzekł o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela F. K. P. (zwanego dalej: Skarżącym). Decyzja ta wydana została w związku z nielegalnym wjazdem i pobytem Skarżącego w Polsce. Skarżący odebrał ww. decyzję [...] czerwca 2008 r. i nie wniósł od niej odwołania. W tym samym dniu Skarżący opuścił terytorium RP, a jego dane zostały wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany z terminem obowiązywania wpisu do [...] maja 2013 r. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika [...] września 2008 r. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r. odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że posiadana przez Skarżącego krajowa wiza [...] uprawniała do pobytu wyłącznie na terytorium R. oraz do jednokrotnego przejazdu tranzytowego przez terytoria innych krajów strefy Schengen w drodze do kraju docelowego, z którego to uprawnienia Skarżący już skorzystał przylatując samolotem do W. [...] stycznia 2008 r. i tego samego dnia odlatując do R. Zaznaczył, że wjeżdżając ponownie do P. [...] czerwca 2008 r. Skarżący powinien posiadać stosowną wizę oraz, że brak tej wizy spowodował zasadne zatrzymanie Skarżącego z uwagi na nielegalny wjazd i pobyt w naszym kraju, co zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, póz. 1694 ze zm.) stanowi przesłankę do wydania decyzji o wydaleniu z terytorium RP. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez pełnomocnika Skarżącego wyjaśnił, iż argumenty te nie mogą zostać uznane za "słuszny interes strony" w rozumieniu art. 154 k.p.a., gdyż nielegalny wjazd i pobyt cudzoziemca w Polsce stanowi poważne naruszenie prawa, a w interesie społecznym nie leży tolerowanie takiego zachowania cudzoziemców. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2008 r. pełnomocnik Skarżącego zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydalenia organy administracji nie poinformowały Skarżącego w pełni o konsekwencjach wynikających z decyzji o jego wydaleniu. Podniósł przy tym jakoby funkcjonariusze Straży Granicznej mieli poinformować Skarżącego, że w konsekwencji tej decyzji będzie go obowiązywał zakaz wjazdu do Polski przez okres 3 lat, natomiast nie poinformowali o wpisaniu danych Skarżącego do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu na okres 5 lat. Stwierdził również, że Skarżący deklarował zamiar pokrycia kosztów jego wydalenia, a mimo to nie otrzymał w tej sprawie żadnego pisma. Ponadto pełnomocnik Skarżącego zażądał uznania za "słuszny interes strony" argumentu, iż Skarżący poszukuje pracy, a w konsekwencji wydania decyzji o jego wydaleniu z Polski nie ma możliwości przedłużenia pobytu w R., co stanowi niewspółmierną dolegliwość w stosunku do stwierdzonego naruszenia prawa. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2008 r. W jej uzasadnieniu stwierdził, że Skarżący – tak jak każdy inny cudzoziemiec – miał obowiązek dochowania wszelkiej staranności, aby każdorazowo przed wjazdem do obcego państwa szczegółowo zapoznać się z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej wizy. Zlekceważenie tego obowiązku doprowadziło do nielegalnego wjazdu i pobytu Skarżącego w Polsce i obciąża go winą za naruszenie obowiązującego w kraju prawa, ustanowionego dla zapewnienia kontroli wjazdu i pobytu cudzoziemców i jako takiego powszechnie uznawanego w stosunkach międzynarodowych. Konsekwencją takiego naruszenia prawa było – zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o cudzoziemcach – wydanie decyzji o wydaleniu Skarżącego oraz wpisanie jego danych – na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach – do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. Z kolei konsekwencją takiego wpisu jest zakaz wjazdu do Polski przez okres 3 lub 5 lat, o czym Skarżący został pouczony w decyzji o wydaleniu. Dalszą konsekwencją decyzji o wydaleniu Skarżącego z Polski było wpisanie jego danych do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu. Prawną podstawę takiego wpisu stanowi art. 134a ustawy o cudzoziemcach, który to przepis został wprowadzony do tej ustawy w ramach wykonania postanowień zawartych w art. 96 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. Organ zaznaczył, że wszystkie wskazane wyżej przepisy prawne mają charakter obligatoryjny i zobowiązują organy administracji publicznej do wykonania zawartych w nich postanowień oraz, że postanowień tych nie można uchylić tylko dlatego, że domaga się tego Skarżący z uwagi na jego interes. W skardze z [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 154 § 1 k.p.a. Wskazał, że norma zawarta w art. 154 § 1 k.p.a. daje prawo zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ administracji, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, swoje rozważania skupił jednak jedynie na powtórzeniu zasadności wydania decyzji o wydaleniu, chociaż pełnomocnik Skarżącego wielokrotnie potwierdzał jej zgodność z prawem. Co więcej Skarżący przyznał rację owej decyzji. Kwestią, jaka powinna zostać rozważona przez organ administracji, jest sprawa zbadania istnienia przesłanek uchylenia decyzji, a nie potwierdzanie podstaw jej wydania. Skarżący zdecydował się na zgłoszenie wniosku o uchylenie prawomocnej i prawidłowej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ponieważ stoi za tym niewątpliwie słuszny interes strony oraz interes społeczny. Właśnie w takim celu ustawodawca ustanowił normę zawartą w tym przepisie. Organ administracji powinien zbadać zasadność wniosku i zastosować swoje uprawnienia nadane tą normą do zmiany prawomocnej i całkowicie zgodnej z prawem ostatecznej decyzji. Za całkowicie błędne w stosunku do art. 154 § 1 k.p.a. uznał uzasadnienie decyzji o odmowie uchylenia. Na stronie 3 uzasadnienia decyzji organ wyraźnie stwierdza, iż interes strony nie może stanowić postawy do jej uchylenia decyzji wydalającej. Skoro żadne normy prawa administracyjnego wyraźnie nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP, to organ administracyjny badając wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. powinien skupić swoje rozważania tylko na istnieniu przesłanek uchylenia, a nie na podstawie prawnej wydania decyzji wydalającej. Pełnomocnik Skarżącego powtórzył argumenty wskazywane we wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podkreślił, że Skarżący jest zarejestrowanym w R. przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą. Pozbawienie go prawa wjazdu na terytorium RP oraz automatyczne wpisanie do Systemu Informacji Schengen, pozbawia go możliwości uzyskania wizy w R. Podkreślił, że decyzja ta pozbawia Skarżącego możliwości zarobkowania oraz naraża na powstanie zobowiązań wynikających z nieobecności w przedsiębiorstwie. Obrona przed pozbawianiem jednostki możliwość zarobkowania oraz narażeniem na długi jest niewątpliwie słusznym interesem Skarżącego. Co więcej, prowadzenie działalności gospodarczej jest także słusznym interesem społecznym, czego organ administracji w ogóle nie dostrzega i nie zachodzi tutaj sprzeczność interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana po uwagę w pierwszej kolejności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 154 k.p.a. taka decyzja może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd stwierdza, że chociaż nie wynika to wprost z przepisów ustawy k.p.a. to w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (por. NSA w wyroku z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, z 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1434/97, z 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1459/97). W przedmiotowej sprawie decyzja o wydaleniu Skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest skutkiem nielegalnego przebywania Skarżącego na terytorium RP (tzn. bez wymaganej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub pobyt rezydenta długoterminowego WE) i niezgodnego z prawem przekroczenia granicy, została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Należy stwierdzić, iż decyzja o wydaleniu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest tak zwaną decyzją związaną – organ administracji jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Ponadto wskazać należy, że art. 154 k.p.a. jest przepisem procesowym. Nie może zatem stanowić podstawy materialno-prawnej do przyznania stronie konkretnych uprawnień, a w tym przypadku prowadzić do legalizacji pobytu Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po uchyleniu ostatecznej decyzji. Przepis art. 154 k.p.a. daje podstawę jedynie do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdy zachodzą ku temu przesłanki wymienione w tym przepisie, a które nie prowadzą do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zatem uznać należy, że powoływanie się przez Skarżącego na to, że słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji, jest w przedmiotowej sprawie bezcelowe, albowiem nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji o wydaleniu to i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, a ewentualne uchylenie decyzji o wydaleniu w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Sąd odnosząc się do zarzutu skargi, iż żadne normy prawa administracyjnego nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji o wydaleniu cudzoziemca, zwraca uwagę, iż choć w istocie przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. nie wyłączają możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o wydaleniu cudzoziemca to jednak nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby bowiem tak rzeczywiście było, to w przypadku tzw. decyzji związanych, dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), co było zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładania nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego – ustawy). (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04). Jeszcze raz należy podkreślić, że w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o cudzoziemcach i co prawidłowo wywiedziono w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach bezcelowo było analizowanie przez organy administracji, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z [...] czerwca 2008 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałaby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.