V SA/Wa 1341/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Asesor WSA - Łukasz Jarocki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 lutego 2024 r. nr 106/DRI/24 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z 13 lutego 2024 r., nr 106/DRI/24 wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] (dalej "skarżąca" lub "spółka") z 22 listopada 2023 r. o zmianę decyzji Zarządzającego Pomorską Specjalną Strefą Ekonomiczną z 17 grudnia 2019 r. nr PSSE.DW.31.2019 o przyznaniu wsparcia, Minister Rozwoju i Technologii (dalej "organ"), odmówił zmiany decyzji z 17 grudnia 2019 r. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 17 grudnia 2019 r. spółka uzyskała decyzję o wsparciu na realizację nowej inwestycji w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (Dz. U. z 2023 r. poz. 74 ze zm. dalej "ustawą o w.n.i."). Decyzja wydana została na czas określony - 12 lat, licząc od dnia jej wydania. Zobowiązano nią przedsiębiorcę do zwiększenia dotychczasowego zatrudnienia kształtującego się na poziomie 162 pracowników w przeliczeniu na etaty, poprzez zatrudnienie na terenie realizacji nowej inwestycji co najmniej 30 nowych pracowników w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. i utrzymania tego zatrudnienia przez co najmniej 5 lat, licząc od dnia zatrudnienia do dnia 31 grudnia 2025 r. oraz poniesienia kosztów kwalifikowanych inwestycji w wysokości 5 350 000 zł i zakończenia realizacji inwestycji do dnia 31 grudnia 2022 r. Na wniosek spółki, decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nr 316/DRI/2020 z 9 listopada 2020 r. zmieniono warunek zatrudnieniowy decyzji o wsparciu w postaci obniżenia poziomu nowo tworzonych miejsc pracy z 30 do 25 etatów oraz przesunięto termin realizacji tego warunku. Następnie, decyzją Ministra Rozwoju i Technologii nr 165/DRI/23 z 28 marca 2023 r. termin na poniesienie wydatków kwalifikowanych i zakończenie inwestycji został przesunięty z 31 grudnia 2022 r. na 31 grudnia 2023 r. a termin na zatrudnienie pracowników przesunięto z dnia 30 września 2021 r. na dzień 31 grudnia 2023 r. Pismem z 22 listopada 2023 r. spółka zwróciła się o kolejną zmianę decyzji z 17 grudnia 2019 r. poprzez obniżenie poziomu średniorocznego zatrudnienia, który przedsiębiorca osiągnął w okresie 12 miesięcy poprzedzających wydanie decyzji o wsparciu ze 162 pracowników w przeliczeniu na etaty do poziomu 129,6 pracowników w przeliczeniu na etaty. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w 2021 r. udało się spełnić warunek zatrudnieniowy wskazany w decyzji i osiągnąć poziom zatrudnienia 187 pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. Jednak na skutek kryzysu wywołanego pandemią koronawirusa oraz wybuchu wojny w Ukrainie poziom zatrudnienia spadł w 2022 r. do 165 pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. Przedsiębiorca wskazał, że pomimo licznych działań podejmowanych w celu pozyskania nowych pracowników i utrzymania obecnie zatrudnionych nie jest w stanie utrzymać zatrudnienia na poziomie 187 pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. Ponadto w jego opinii przepisy ustawy o w.n.i. nie zawierają definicji pojęcia "poziom zatrudnienia", w związku z tym należy stwierdzić, że oznacza ogólną liczbę osób zatrudnionych w przeliczeniu na pełne etaty, a nie jedynie liczbę nowych pracowników, którzy zostali zatrudnieni przy realizacji nowej inwestycji. Pismem z 29 listopada 2023 r., organ poinformował, że średnioroczny poziom zatrudnienia wskazany przez spółkę we wniosku o wydanie decyzji o wsparciu, jest odzwierciedleniem rzeczywistego zatrudnienia jaki przedsiębiorca osiągnął w ciągu 12 miesięcy poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym fakt ten nie podlega zmianie w trybie zmiany decyzji o wsparciu. Następnie, organ decyzją nr 106/DRI/24 z 13 lutego 2024 r. odmówił zmiany decyzji z 17 grudnia 2019 r. w żądanym zakresie. Jak podkreślił, uprawnienie wynikające z art. 17 ust. 4 pkt 1 ustawy o w.n.i., tj. obniżenie poziomu zatrudnienia wskazanego decyzją o wsparciu, zostało przez przedsiębiorcę skonsumowane poprzez obniżenie poziomu nowoutworzonych miejsc pracy z 30 wskazanych w pierwotnym brzmieniu decyzji o wsparciu do 25 określonych decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 9 listopada 2020 r. Zaś podstawą do korzystania z pomocy publicznej na realizację nowych inwestycji jest decyzja o wsparciu, która nakłada na przedsiębiorcę pewne obowiązki, przy czym nie są to wymagania narzucane przez podmiot udzielający pomocy. To przedsiębiorca na etapie ubiegania się o wsparcie wskazuje rzeczywisty poziom zatrudnienia i deklaruje ilość nowo tworzonych miejsc pracy, czy kryteria jakościowe. Zatem w przedmiotowej decyzji zostały zapisane warunki, które przedsiębiorca sam zadeklarował w procesie ubiegania się o decyzję o wsparciu. Zdaniem organu, wyrażenie zgody na zmniejszenie stanu zatrudnienia osiągniętego przez spółkę przed dniem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji oznaczałoby w praktyce wyrażenie zgody na obniżenie poziomu zatrudnienia, a więc stanowiłoby zaprzeczenie celu, jaki jest pożądany w związku z realizacją ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej ocenę sądu dokonaną w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 17 ust. 4 pkt 1 ustawy o w.n.i. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustawowe pojęcie "poziom zatrudnienia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem liczby "nowych miejsc pracy" lub też "wzrostem netto liczby pracowników", podczas gdy jest to pojęcie odrębne, 2) art. 17 ust. 4 pkt 1 ustawy o w.n.i. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustawowe uprawnienie do wnioskowania o zmianę decyzji jest uprawnieniem jednorazowym, 3) art. 17 ust. 4 pkt 1 ustawy o w.n.i. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ powinien stosować tekst jednolity ustawy z dnia złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej, a nie z dnia wydania decyzji o wsparciu przez zarządzającego, 4) art. 19 ust. 4 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepisy o zmianie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej należy stosować odpowiednio do zmian decyzji o wsparciu nowej inwestycji, podczas gdy odniesienie takie nie wynika z obowiązujących przepisów, 5) art. 15 ustawy o w.n.i. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że z przepisu wynika obowiązek tworzenia przez skarżącego określonej liczby nowych miejsc pracy, podczas gdy z obowiązującego w czasie wydawania ww. decyzji brzmienia tego przepisu nie wynika taki obowiązek, oraz 1) art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 2) art. 104 § 2 w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nieodniesienie się do przedstawionych argumentów merytorycznych dot. sytuacji gospodarczej uzasadniającej zmianę decyzji, 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, w szczególności niepowołanie konkretnego przepisu, z którego organ wywodzi podstawę odmowy zmiany decyzji, 4) poprzez brak zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy art. 155 k.p.a. umożliwiającego zmianę decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes strony, podczas gdy przesłanki te wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Rozwoju i Technologii została wydana w związku z wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji Zarządzającego Pomorską Specjalną Strefą Ekonomiczną z 17 grudnia 2019 r. o przyznaniu wsparcia (dwukrotnie już zmienionej decyzjami z 9 listopada 2020 r. i z 28 marca 2023 r.). Jako podstawę prawną wniosku skarżąca wskazała art. 17 ust. 4 ustawy o w.n.i. stwierdzając, że za zmianą decyzji w zakresie poziomu zatrudnienia przemawia pandemia koronawirusa oraz kryzys gospodarczy wynikający z wybuchu wojny na Ukrainie. Oceniając działalność organów administracji w ramach toczącego się postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że wydając decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej organy administracji nie naruszyły prawa i brak podstaw prawnych aby zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Przystępując do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji w trybie wskazanym w art. 17 ust. 4 ustawy o w.n.i. nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w decyzji o wsparciu w dniu jej wydania, o więcej niż 20%, 2) skutkować zwiększeniem maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych, określonych w zmienianej decyzji o wsparciu. Tymczasem w niniejszej sprawie przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o dokonanie zmiany niedopuszczalnej w rozumieniu art. 17 ust. 4 ustawy o w.n.i., po pierwsze z uwagi na wnioskowanie o dokonanie zmiany stanu faktycznego jaki przedsiębiorca osiągnął zanim rozpoczął starania o uzyskanie wsparcia, a więc elementu nie podlegającego modyfikacji w ramach decyzji o wsparciu, w drugiej kolejności, z uwagi na brak prawnej możliwości obniżenia stanu zatrudnienia o kolejne 20%. Poprzez obniżenie zatrudnienia należy rozumieć zarówno zmniejszenie liczby miejsc pracy, jak i skrócenie okresu utrzymania zatrudnienia. A więc, dozwolona zmiana decyzji o wsparciu, wyrażona w art. 17 ust. 4 ustawy o w.n.i., dotycząca obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w decyzji o wsparciu w dniu jej wydania, może być dokonana albo poprzez obniżenie liczby pracowników, których zatrudnienie przedsiębiorca zadeklarował na poziomie ubiegania się o wsparcie albo skróceniu okresu utrzymania wskazanego zatrudnienia. Stąd wyrażenie zgody na zmniejszenie stanu zatrudnienia osiągniętego przez przedsiębiorcę przed dniem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji oznaczałoby w praktyce wyrażenie zgody na obniżenie zatrudnienia, a więc stanowiłoby zaprzeczenie celu, jaki jest pożądany w związku z realizacją ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zmiana decyzji o wsparciu, w trybie art. 17 ust. 4 ustawy o w.n.i. nie może przekroczyć 20% poziomu zatrudnienia, określonego w decyzji o wsparciu w dniu jej wydania. Tymczasem już w decyzji z 9 listopada 2020 r. (pierwsza zmiana) obniżono poziom nowoutworzonych miejsc pracy do 25 z 30 wskazanych w pierwotnym brzmieniu decyzji z 17 września 2019 r. o wsparciu. Stąd skorzystanie ze zmiany decyzji o wsparciu w trybie art. 17 ust. 4 pkt 1) ustawy o w.n.i. poprzez obniżenie poziomu zatrudnienia o 20% powoduje, iż faktycznie z tego uprawnienia przedsiębiorca ponownie skorzystać nie może. Występując z pierwszym wnioskiem o obniżenie poziomu zatrudnienia przedsiębiorca skorzystał już z uprawnienia polegającego na zmianie decyzji o wsparciu w trybie art. 17 ust. 4 pkt 1 ustawy o w.n.i. Powyższe potwierdza również § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 sierpnia 2018 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej niektórym przedsiębiorcom na realizację nowych inwestycji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1713 ze zm.), w którym wskazano, że przez zatrudnienie określonej liczby pracowników w związku z nową inwestycją rozumie się wzrost netto liczby pracowników w danym zakładzie, w związku z realizacją nowej inwestycji w stosunku do średniego zatrudnienia w okresie 12 miesięcy przed dniem uzyskania decyzji o wsparciu. Odnosząc się w tym miejscu do błędnego zarzutu naruszenia art. 17 ust 4 pkt 1 ustawy o w.n.i. poprzez uznanie, że ustawowe pojęcie "poziom zatrudnienia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem liczby "nowych miejsc pracy" lub też "wzrostem netto pracowników", podczas gdy jest to pojęcie odrębne, podkreślić należy, że ustawa o w.n.i. nie zawiera definicji poziomu zatrudnienia. Jednak zarzut, że organ w zaskarżonej decyzji zrównał pojęcia "poziomu zatrudnienia" z pojęciem "nowych miejsc pracy" czy też "wzrostem netto pracowników", nie znajduje uzasadnienia. W uzasadnieniu do projektu ustawy o w.n.i. wskazano, że jednym z celów ustawy jest tworzenie nowych, stabilnych miejsc pracy dla wysoko wykwalifikowanych pracowników. W związku z powyższym taka zmiana byłaby sprzeczna z jednym z podstawowych celów realizacji ustawy o w.n.i. Zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE. L 2014 Nr 187, str. 1) przez wzrost netto liczby pracowników należy rozumieć wzrost netto liczby pracowników w danym zakładzie w porównaniu ze średnią w danym okresie, po odjęciu od liczby utworzonych miejsc pracy wszystkich utraconych miejsc pracy w tym okresie. Z powyższego wynika, że o wzroście zatrudnienia można mówić wyłącznie w przypadku utrzymania bazowego poziomu zatrudnienia (poziomu z okresu 12 miesięcy poprzedzających wydanie decyzji). W przypadku obniżenia tego poziomu nie będzie miało miejsce utworzenie nowych miejsc pracy, o których mowa w ustawie o w.n.i., a tym samym nie będzie możliwe spełnienie warunku utworzenia nowych miejsc pracy wskazanego w decyzji o wsparciu. Zgoda na obniżenie poziomu zatrudnienia jaki przedsiębiorca osiągnął w okresie 12 miesięcy przed dniem uzyskania decyzji o wsparciu oznaczałaby zatem zgodę na redukcję zatrudnienia w zakładzie w wyniku realizacji inwestycji, co stoi jak wyżej wskazano w sprzeczności z celem ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, które wskazują, że w ocenie skarżącego art. 15 ustawy o w.n.i. został niewłaściwe zastosowany w przedmiotowej sprawie, gdyż z przepisu wynika obowiązek tworzenia przez skarżącego określonej liczby nowych miejsc pracy, podczas gdy z obowiązującego w czasie wydawania ww. decyzji brzmienia tego przepisu nie wynika taki obowiązek, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 15 ww. ustawy decyzja o wsparciu określa okres jej obowiązywania, przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki, które przedsiębiorca jest obowiązany spełnić, dotyczące m.in. zatrudnienia przez przedsiębiorcę w związku z nową inwestycją, przez określony czas, określonej liczby pracowników. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem uzyskania decyzji o wsparciu jest zatrudnienie nowych pracowników i utrzymanie zatrudnienia przez określony czas, a poziom i okres utrzymania zatrudnienia są wskazywane w decyzji o wsparciu. Oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 19 ust. 4 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych należy wskazać, jak trafnie przyjął organ, że ustawa ta nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w zakresie odnoszącym się do warunku zatrudnieniowego, dotyczy nowo tworzonych miejsc pracy w strefie, związanych z nową inwestycją realizowaną w strefie, nie zaś miejsc pracy już istniejących w dacie uzyskania zezwolenia (vide wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2030/11). Pozostaje jeszcze zarzut nie zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. (przesłanki uchylenia decyzji z uwagi na "ważny interes strony"), który stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, przy czym system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności trybów. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mogą być stosowane tylko we wskazanym w ustawie celu i nie mogą być stosowane zamiennie. Tymczasem, jak prawidłowo przyjął organ w niniejszej sprawie podstawą zmiany decyzji o wsparciu jest art. 163 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej proceduralnej podstawy zmiany lub uchylenia decyzji, gdyż zawiera normę blankietową odsyłającą do innych przepisów. W odniesieniu do decyzji o wsparciu, takim przepisem jest art. 17 ust. 4 ustawy o w.n.i. Ten przepis szczególny, dopuszcza zmianę decyzji o wsparciu, czyli zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, tworzy nadzwyczajny tryb weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych określony w przepisach szczególnych, mający charakter odrębny i autonomiczny wobec przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a., co wynika z treści art. 163 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1466/18). Wbrew stanowisku strony Sąd jest zdania, że nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77, art. 104 § 2 w zw. z art. 107, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż przedsiębiorca obejmował żądanie obniżenia poziomu średniorocznego zatrudnienia jaki osiągnął w okresie 12-stu miesięcy poprzedzających uzyskanie decyzji o wsparciu o 20%, który to fakt nie podlega zmianie w trybie zmiany decyzji o wsparciu. Wskazać należy, iż ze względu na treść i funkcje art. 7 k.p.a. jego stosowanie jest wyłączone, w sytuacji gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa, tak jak w art. 17 ust. 4 pkt 1 ustawy o w.n.i. Oznacza to, że art. 7 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc innymi słowy wyłącznie w sytuacji pozostawienia organowi administracji "luzu decyzyjnego" (wyrok NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt IIGSK 24/23). Tymczasem w ocenie Sądu, organ wnikliwie zapoznał się ze sprawą, rozpatrzył materiał dowodowy z należytą starannością oraz podjął wszelkie niezbędne czynności w celu załatwienia sprawy. Przedstawione przez przedsiębiorcę w toku postępowania administracyjnego argumenty dotyczące trudnej sytuacji gospodarczej związanej z epidemią koronawirusa czy wojną na Ukrainie nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, z uwagi na związanie organu treścią przepisu art. 17 ust. 4 ustawy o w.n.i. Nadto w treści zaskarżonej decyzji organ poprawnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił w uzasadnieniu podstawy odmowy dokonania zmiany decyzji o wsparciu zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy wyrażonym we wniosku z 22 listopada 2023 r. W ocenie Sądu w świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za trafne zarzutów skargi, a w tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.