II GSK 1466/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 16/18 w sprawie ze skarg 1) K. S. 2) A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu na rzecz K. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 16/18, po rozpoznaniu skarg K. S. i A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2017 r., obie w części dotyczącej K. S. oraz A. Sp. z o.o. Sp. k. w P.; a także w punktach 2/ i 3/ wyroku zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Wielkopolskiego OW NFZ w Poznaniu, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie o oddaleniu skarg K. S. i A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. Ewentualnie organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego i to : 1. Art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 1938 ze zm. - dalej powoływana jako: u.ś.o.z.) - przez błędną wykładnię prowadzącą do twierdzenia, że norma zawarta w tym przepisie uzależnia zastosowanie sankcji w postaci odrzucenia oferty od stopnia ewentualnego zawinienia, ustalenia złej wiary czy złej woli, czy celowego działania po stronie oferenta, którego oferta została odrzucona, 2. Art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. przez jego niezastosowanie wyrażające się w niedostrzeżeniu, iż nieodrzucenie oferty zawierającej informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym powoduje naruszenie zasady równego traktowania oferentów ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w szczególności w sytuacji, gdy kosztem wyboru oferty zawierającej ww. informacje nie wybrany zostaje inny oferent, którego oferta spełnia wszystkie deklarowane warunki udzielania świadczeń. 3. I dalej art. 24 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1318 ze zm.) wskazującego na to, które osoby uprawnione są do przetwarzania dokumentacji medycznej oraz przepisów, wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 30 przywołanej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobów jej przetwarzania (Dz. U. z 2015 r. poz. 2069) - a zwłaszcza z przepisu § 81 ust. 1, z którego wynika, że przetwarzanie dokumentacji medycznej odbywa się na podstawie upoważnienia administratora danych, gdzie szczegółowe wymagania dotyczące prowadzenia dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej określone zostały w Rozdziale 9 powyższego rozporządzenia "Szczegółowe wymagania dotyczące dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej - i także, zgodnie z treścią § 80 tego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobów jej przetwarzania - dokumentacja może być prowadzona w postaci elektronicznej, pod warunkiem prowadzenia jej w systemie teleinformatycznym oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 922) - przez ich niezastosowanie i nierozważenie w uzasadnieniu do całości materiału zebranego w sprawie. II. z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i tak: - naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, nierozstrzygnięcie na podstawie całości akt sprawy i w jej granicach, w szczególności polegające na przyjęciu przez sąd niewynikających z materiału dowodowego ustaleń faktycznych w zakresie stanu woli i nastawienia wnoszących skargi oferentów, K. S. i A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. w odniesieniu do oświadczeń o spełnianiu warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej - prowadzenia dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyły obie strony skarżące, tj. K. S. oraz A. Sp. z o.o Sp. k., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z omawianego przepisu wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z punktu widzenia istoty zawartej na ich gruncie regulacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zakwestionował jednak ustalenia faktyczne organów administracji zauważając, że doszło do naruszenia - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, w zakresie upoważnienia udzielonego przez skarżących do dokonania digitalizacji zdjęć RTG. Reasumując, Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Lektura zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, iż Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Ponadto, jak już wskazywano, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. można rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu. Autor skargi kasacyjnej norm takich jednak nie wskazał, zaś treść zarzutów prowadzi do wniosku, że zamierzał poprzez wskazanie na naruszenie tego przepisu, podważyć ustalenia stanu faktycznego. Przepis ten jednak takiemu celowi nie służy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1555/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony, zwłaszcza że organ zarzuca Sądowi I instancji, że ten niezasadnie uwzględnił skargę - uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Podsumowując, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, muszą zostać uznane za nieuzasadnione. Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję (i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji) z powodu naruszenia przepisów postępowania – w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego, w zakresie upoważnienia udzielonego przez skarżących do dokonania digitalizacji zdjęć RTG - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe (funkcjonalnie ze sobą powiązane) zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. oraz art. 24 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W tym miejscu podnieść trzeba, że niemające definicji normatywnej pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., oznacza takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Nie każda zatem nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty, zaś "nieprawdziwość" ta musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., II GSK 476/13, wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2623/14; wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II GSK 1586/15, wyrok NSA z 25 października 2018 r., II GSK 1138/18, wyrok NSA z 24 września 2019 r., II GSK 322/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieprawdziwe informacje muszą odnosić się do takich danych i informacji podanych w ofercie, które wskazują, iż oferent nie gwarantuje zapewnienia świadczenia usług medycznych (zob. analizę tych danych dokonaną w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016r., II GSK 2623/14 oraz wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II GSK 1586/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego charakteru nie miała podawana przez skarżących w I instancji sporna informacja, skoro - co słusznie podkreśla WSA - z zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ kwestionował uprawnienia podmiotów trzecich, wskazanych przez oferentów, do dokonania czynności digitalizacji zdjęć RTG. Z powyższych względów - w realiach niniejszej sprawy - prawidłowa jest konstatacja WSA, iż wymaganie w toku postępowania konkursowego spełnienia warunków, które nie zostały określone przepisami regulującymi to postępowanie, (czyli wymogu przedłożenia umowy/upoważnienia w szczególnej formie – z uwzględnieniem kwestii ważności tego upoważnienia oraz jego zakresu), jest naruszeniem tych przepisów. Z powyższego wynika, iż rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - sam fakt nieprzedstawienia przez spółkę A. komisji konkursowej pisemnego upoważnienia dla podmiotu, który wykonuje dla niej odwzorowanie cyfrowe zdjęć RTG nie przesądza o tym, że w ofercie podano informacje, które nie odzwierciedlają rzeczywistości. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że powyższa ocena musi dotyczyć też skarżącej K. S. (z zaznaczeniem, iż skarżąca przedstawiła, mimo braku takiego obowiązku, umowy zawarte w dniu [...] lipca 2017 r., ze S. w P. oraz ze spółką D. Sp. z o.o.). Oznacza to, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela odmiennego w zakresie wykładni art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. poglądu zaprezentowanego np. w wyroku NSA z 6 października 2020 r. (II GSK 557/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroku NSA z 26 stycznia 2016 r. (II GSK 2293/15- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście, w ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył także art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kreującego zasadę równości. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem tej zasady byłoby nakazanie przez WSA w zaskarżonym wyroku stosowania w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. To wymaganie w toku postępowania konkursowego spełnienia warunków, które nie zostały określone przepisami regulującymi to postępowanie (czyli wymogu przedłożenia umowy/upoważnienia w szczególnej formie – z uwzględnieniem kwestii ważności tego upoważnienia oraz jego zakresu), nie może być akceptowane także z punktu widzenia zasady równości. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej muszą bowiem obowiązywać nie tylko te same, ale i prawidłowo wskazane i przewidziane w przepisach regulujących to postępowanie wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. W związku z powyższym nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia prawa art. 24 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).