V SA/Wa 1353/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz J. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. P. (zwany dalej Skarżącym) [...] kwietnia 2008 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek o płatności do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wezwaniem z [...] lipca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych stwierdzonych we wniosku o przyznanie palności na rok 2007. Organ zwrócił uwagę, iż działki wskazane w deklaracji działek o podanych w wezwaniu numerach ewidencyjnych nie wskazują na te działki w we wnioskowanych działkach rolnych. W wyniku wezwania organu Skarżący dokonał korekty wniosku. Pismem z [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w S. wezwał ponownie Skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie płatności obszarowej oraz w sprawie nieścisłości wykrytych w sprawie ONW. Na stronie 2 wezwania (k. 41-verte akt adm.) podniesiono, iż "Suma powierzchni działek rolnych zgłoszonych do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), jest mniejsza od wielkości zobowiązania jakie podjął producent rolny." W wyniku wezwania organu Skarżący dokonał [...] lutego 2008 r. kolejnej korekty wniosku. Decyzją z [...] lutego 2008 r., Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z uwagi na nie zgłoszenie przez Skarżącego żadnych powierzchni do płatności ONW. Powyższa decyzja – po rozpoznaniu odwołania z [...] lutego 2008 r. – została decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] kwietnia 2008 r. utrzymana w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wobec nie zadeklarowania przez Skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania został on wezwany do złożenia wyjaśnień. Pomimo dokonania przez Skarżącego korekty do ww. wniosku brak formalny w postaci nie zadeklarowania działek rolnych do płatności ONW nie został uzupełniony. Organ podkreślił, iż osoba przystępująca do prowadzenia działalności gospodarczej powinna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących tę działalność w stopniu wystarczającym do jej poprawnego prowadzenia. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1524/08 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zważył, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec naruszenia przez organy obu instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 8 k.p.a. Sąd podniósł, że pomimo dwukrotnego wzywania Skarżącego do skorygowania nieprawidłowości we wniosku z [...] kwietnia 2007 r. o przyznanie płatności organy nie sprecyzowały w sposób czytelny i jednoznaczny popełnianego przez Skarżącego błędu polegającego na niewypełnieniu rubryki dotyczącej powierzchni deklarowanych do płatności ONW. W wezwaniu do wyjaśnienia wątpliwości z [...] stycznia 2008 r. (w części odnoszącej się do płatności ONW) organ wprost odniósł się do "...powierzchni działek rolnych zgłoszonych do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania...". W tej sytuacji odmowa w decyzjach organów obu instancji przyznania płatności ONW na rok 2007 z powodu niezgłoszenia przez Skarżącego żadnych powierzchni do tych płatności stanowi rażącą sprzeczność pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organ w toku postępowania a stanem faktycznym przyjętym za podstawę orzekania w zaskarżonych decyzjach. W ocenie Sądu niewypełnienie właściwej rubryki przez Skarżącego było wyłącznie błędem technicznym, nie zaś wyrazem jego woli niezgłoszenia żadnych powierzchni do płatności ONW. Do usunięcia tego błędu Skarżący powinien zostać jednoznacznie wezwany przez organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, zwłaszcza że jego wola uzyskanie płatności z tytułu ONW jednoznacznie wynikała z treści złożonego wniosku i nie była dla organu wątpliwa, co wynika z wezwania z [...] stycznia 2008 r. Sąd stwierdził, że powyższe nieprawidłowości winny być przez organ wyeliminowane z postępowania administracyjnego prowadzonego w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił przyznania płatności ONW na rok 2007. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze względu na zapisy art. 25 w związku z art. 21 rozporządzenia nr 796/2004 wprowadzenie zmian do wniosku możliwe jest najpóźniej do 9 czerwca danego roku. Wezwanie strony po wskazanym terminie oraz umożliwienie jej dokonania zmian polegających na dodaniu działek ONW po 9 czerwca naruszałoby art. 15 rozporządzenia nr 796/2004. Ponadto w decyzji wskazano, iż wezwanie z [...] stycznia 2008 r., które Sąd przywołuje w uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2008 r. w kontekście rozbieżności pomiędzy ustaleniami dokonanymi w toku postępowania oraz stanem faktycznym przyjętym za podstawę orzekania w decyzjach, dotyczyło kontroli zobowiązań wieloletnich ONW, w celu ustalenia czy dochowano zostało zobowiązanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że przyczyną odmowy przyznania płatności ONW było niewskazanie przez Skarżącego powierzchni działek rolnych, do których ubiegał się o przyznanie tychże płatności, w terminie określonym w art. 15 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 rozporządzenia KE nr 796/2004. Na powyższe decyzje Skarżący do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skargę z [...] lipca 2009 r. wnosząc o ich uchylenie. Zaskarżonym decyzjom zarzucił: 1. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez co został naruszony interes publiczny oraz słuszny interes prywatny; 2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak zwrócenia Skarżącemu uwagi na istotę popełnionego w złożonym wniosku błędu pomimo dwukrotnego wezwania do złożenia wyjaśnień i korekty; 3. naruszenie przepisów art. 77 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez stwierdzenie, iż wyłącznie na stronie ciąży obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku oraz brak udzielenia Skarżącemu pomocy w jego wypełnieniu pomimo istniejącego nakazu prawnego; 4. naruszenie art. 15 ust. 1 rozporządzenia KE nr 796/2004 w związku z art. § 5 ust. 5 rozporządzenia MR i RW z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) poprzez przyjęcie, iż korekta wniosku może być złożona jedynie w terminie wynikającym z rozporządzenia KE najpóźniej do 9 czerwca, pomimo oznaczenia terminu postępowania w sprawie wniosków na podstawie przepisów krajowych do 1 marca następnego roku – korekta złożona jak organ zwróci uwagę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie powołując argumenty faktyczne i prawne jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.; sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenia art. 153 p.p.s.a. W myśl art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia – oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ponadto ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. (por. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 219-225; wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1, poz. 2, wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/2001, ONSA 2002/2, poz. 49, wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., sygn. akt SA/Wr 137/90, ONSA 11990/2-3, poz. 5, wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). Wobec powyższego podkreślić należy, że zarówno organ administracji jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna o której mowa jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, a więc traci moc wiążącą jedynie w przypadku: zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy lub po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organy administracji naruszyły art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany prawa, ani do zmiany istotnych okoliczności sprawy, czy też wzruszenia wyroku z 27 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1524/08. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 listopada 2008 r. uchylając decyzje organów administracyjnych obu instancji wyraźnie wskazał, że "niewypełnienie właściwej rubryki przez skarżącego było wyłącznie błędem technicznym, nie zaś wyrazem jego woli niezgłoszenia żadnych powierzchni do płatności ONW. Do usunięcia tego błędu skarżący powinien zostać jednoznacznie wezwany przez organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, zwłaszcza że jego wola uzyskanie płatności z tytułu ONW jednoznacznie wynikała z treści złożonego wniosku i nie była dla organu wątpliwa, co wynika z wezwania z dnia [...] stycznia 2008 r.". Zatem Sąd zawarł w powyższym wyroku jednoznaczną opinię, że Skarżący powinien zostać wezwany przez organ do uzupełnienia rubryki dotyczącej powierzchni do płatności ONW. Organy administracji obu instancji nie wykonały powyższych wytycznych Sądu i nie wezwały Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku uznając, że wydanie decyzji z rozszerzonym uzasadnieniem wypełni wskazówki zawarte w wyroku. Tym samym organy w istocie zakwestionowały prawidłowość dokonanej w uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2008 r. wykładni prawnej i faktycznej, a to mogły uczynić jedynie w drodze złożenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, której nie wniosły. W sytuacji zaś uprawomocnienia się wyroku z 27 listopada 2008 r. obowiązkiem organów było działanie zgodne z wykładnią Sądu dokonaną tym wyrokiem. Powyższe uchybienia są wystarczającymi, aby uznać wadliwość zaskarżonych decyzji i wyeliminować je z obrotu prawnego. Uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a. czyni zbędnym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić nadal aktualne oceny prawne i wskazania z wyroku 27 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1524/08 zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.