V SA/Wa 1359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Województwa ... reprezentowanego przez Marszałka Województwa na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę; Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego działając jako Instytucja Zarządzająca dla POIG, utrzymał w mocy decyzję Polskiej Organizacji Turystycznej (dalej: Instytucja Wdrażająca, organ pierwszej instancji, POT) z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] określającą Województwu [...] kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 24.627,71 zł. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2012 r. Województwo [...] (dalej: Województwo, beneficjent, skarżący) jako beneficjent zawarło umowę nr [...] z O. Sp. z o.o. Sp. k., której przedmiotem było świadczenie usług w zakresie obsługi finansowo księgowej w tym rozliczania inwestycji, przygotowania i terminowego składania do Instytucji Wdrażającej wniosków o płatność, realizacji bieżących zadań na potrzeby dokumentacji finansowo - księgowej, współpracy z komórkami Urzędu Marszałkowskiego oraz z Partnerami, obsługi administracyjno - biurowej projektu, doradztwa i konsultacji, uczestnictwa w naradach dotyczących projektu. Wydatki związane z umową wykazane zostały w następujących wnioskach o płatność rozliczających pobraną zaliczkę: [...] - faktury nr: [...], [...], [...], [...] - faktura nr [...], [...] - faktury nr: [...], [...]. W wyniku weryfikacji powyższych dokumentów stwierdzono, iż wydatki poniesione w ramach umowy zostały zaliczone przez Beneficjenta do kategorii kosztów kwalifikowanych pod nazwą Wynagrodzenia wraz z pozapłacowymi kosztami pracy, w tym składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne osób zaangażowanych bezpośrednio, przygotowanie i realizację projektu objętego wsparciem, delegacje krajowe osób zaangażowanych w realizację projektu określonej w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013". W dniu [...] listopada 2012 r. organ pierwszej instancji, powołując się na treść art. 207 ust 9 w zw. z ust 11 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższa kategoria nie może zostać uznana za właściwą dla wydatków poniesionych w związku z realizacją umowy. Wymaga ona bowiem, by wydatki mające charakter wynagrodzenia wypłacane były osobom bezpośrednio zaangażowanym w przygotowanie i realizację projektu objętego wsparciem. W ramach projektu nie jest także możliwe wskazanie adekwatnej kategorii kosztów, do której należałoby przyporządkować wydatki związane z realizacją umowy. W odwołaniu beneficjent zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 10 K.P.A. poprzez niezapewnienie stronie prawa do zapoznania się z całością zebranych akt przed wydaniem decyzji, 2) art. 7 K.P.A. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz załatwienie sprawy w sposób naruszający interes strony, 3) art. 107 § 3 K.P.A. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 4) naruszenie obowiązujących zapisów aktów prawnych wskazanych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG z dnia 1 kwietnia 2010 r., rozdział 2 - dotyczących obowiązku stosowania zasad Prawa Zamówień Publicznych, 5) błędną interpretację zapisów zawartych w rozdziale 4, podrozdziale 3 ww. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG - Warunki przejrzystości i dokumentowania wydatków kwalifikowanych. W dniu [...] kwietnia 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta Minister Rozwoju Regionalnego, działając na podstawie art. 207 ust 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] września 2012 r., jednakże nie odnalazł w aktach sprawy zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, po zakończeniu postępowania dowodowego. Minister uznał, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej, a tylko takie, które realnie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy zatem zarzut niezapewnienia przed wydaniem decyzji prawa do zapoznania się z całością zebranych akt sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem strona nie wykazała w odwołaniu, że powyższe naruszenie uniemożliwiło dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, jak również nie wykazała istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Minister uznał, że wprawdzie organ pierwszej instancji wskazał w wydanej decyzji niepełną podstawę prawną, jednak nastąpiło jej przywołane w uzasadnieniu tej decyzji. Tym samym, nie można uznać, aby w niniejszej sprawie naruszenie organu pierwszej instancji w tym zakresie stanowiło wadę, która miała istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie oraz której nie można by skutecznie naprawić w toku postępowania przed organem odwoławczym. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby Instytucja Wdrażająca działała w sposób naruszający słuszny interes strony, bowiem zanim jeszcze zostało wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, podjęła ona działania mające na celu wyjaśnienie kwestii kwalifikowalności "spornych wydatków". Poza tym, skoro przekazała ona do organu odwoławczego wraz z odwołaniem obszerne akta sprawy, w których znajdują się m.in. ww. dokumenty, należy uznać, że to właśnie te akta sprawy stanowiły dowody i materiały, które dawały podstawę do ustalenia okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz były podstawą rozstrzygnięcia. Odnośnie do zarzutu braku upoważnienia do wydania decyzji oraz niezałączenia upoważnienia do jej wydania Minister wyjaśnił, iż POT wydała zaskarżoną decyzję na podstawie Umowy PO IG nr 1 MRR - POT/2009 w sprawie systemu realizacji działania 6.4 Inwestycje w produkty turystyczne o znaczeniu ponadregionalnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007-2013, zawartej w Warszawie w dniu 31 lipca 2009 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego jako Instytucją Zarządzającą a POT, oraz upoważnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, udzielonego Aneksem nr 1 z dnia 10 grudnia 2009 r. do umowy. Powyższa umowa została włączona do akt sprawy postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r. znak: DKI- IN/-026-33-RD/12 NK: 22519/13 celem umożliwienia stronie zapoznania się z postanowieniami "nieznanej Stronie umowy". Powyższy aneks do umowy dotyczy zmian w systemie instytucjonalnym w ramach realizacji działania 6.4 POIG. Zmiany wynikające z zawartego aneksu zostały wprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, natomiast pełnomocnictwo nim udzielone dotyczy upoważnienia do prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż POT na podstawie przywołanej powyżej Umowy PO IG nr 1 MRR - POT/2009 oraz upoważnienia, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 UoFP, udzielonego Aneksem nr 1 do ww. umowy jest w zakresie, o którym mowa w powyzszym przepisie organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Wskazał, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku odnoszenia się w wydanej decyzji do środków zabezpieczonych przez Beneficjenta w ramach wkładu własnego, gdyż nie są one przedmiotem niniejszej sprawy. Wyjaśnił, iż umowa o dofinansowanie jest umową o specyficznym charakterze, bowiem w oparciu o jej postanowienia przekazywane są beneficjentowi środki publiczne. Zastosowanie do tej umowy znajdują przede wszystkim przepisy z zakresu dysponowania środkami funduszy strukturalnych, w tym w szczególności przepisy o finansach publicznych, dokumenty programowe i wytyczne. W zakresie środków podlegających zwrotowi zastosowanie znajdują w pierwszej kolejności właściwe przepisy ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 207, który określa tryb dochodzenia zwrotu przedmiotowych środków. Przedmiotowe zobowiązanie powstaje zatem z mocy prawa, po zaistnieniu przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Tym samym, decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 tej ustawy ma charakter deklaratoryjny Do wydania decyzji me dochodzi, jeżeli wcześniej beneficjent dobrowolnie dokonał zwrotu środków (także poprzez pomniejszenie kolejnych transz przekazanych beneficjentowi). Obowiązek odzyskiwania środków nieprawidłowo wydatkowanych w projekcie wynika również z przepisów rozporządzeń unijnych. W Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 126C/1C99 (Dz.U.UE.L.06.210.25 z późn. zm.), dalej "Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006", ustawodawca unijny w art. 2 pkt 7 wprost definiuje m.in. pojęcie nieprawidłowości jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gosoodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego", jak również nakłada na Polskę szereg obowiązków m.in. w zakresie zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłacon/ch. Powyższe obowiązki realizowane są za pomocą przepisów wynikających z ustawy o finansach publicznych. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie Minister wskazał, iż umowa o dofinansowanie w § 16 ust. 2, 3 i 4 również reguluje kwestie dotyczące zwrotu dofinansowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 18 ustawy o finansach publicznych i do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym, zaistniały przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy do dochodzenia zwrotu dofinansowania przekazanego Beneficjertowi w ramach zaliczki w części dotyczącej zakwestionowanych wydatków. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący błędnej interpretacji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w odniesieniu do warunków przejrzystości i dokumentowania wydatków kwalifikowalnych, określonych w rozdziale 4 "Kwalifikowalność wydatków w POIG", podrozdziale 3 "Warunki przejrzystcści i dokumentowan a wydatków kwalifikowalnych", bowiem przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie w zakresie uregulowań wynikających z rozdziału 7 "Wykaz kategorii wydatków w ramach działań/poddziałań POIG", w którym w podrozdziale 6 zostały wyszczególnione wydatki kwalifikowalne w ramach działania 6.4 POIG. Konstrukcja Wytycznych w odniesieniu do przykładowych kategorii wydatków kwalifikowanych wyraźnie wyodrębnia przykładowe kategorie wydatków, które mogą być uznawane za kwalifikowalne. W sprawie doszło do wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a dokładnie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków. Beneficjent w ramach realizowanego projektu ponosił wydatki w ramach umowy zawartej z Wykonawcą na realizację usług obcych (m.in. związanych z rozliczaniem inwestycji, w tym finansowym i obsłucą admiristracyjno-biurową projektu), które zakwalifikował do kategorii wydatków kwalifikowalnych związanych z wynagrodzeniami, ponieważ w ramach działania 6.4 POIG katalog wydatków kwalifikowalnych nie przewidywał zakupu usług zewnętrznych. W opinii Ministra wykonywane przez Wykorawcę zadania wynikające z umowy stanowiły typową usługę zewnętrzną którą można by uznać za wydatek kwalifikowalny w projekcie tylko wówczas, gdyby taka kategoria wydatków została wyszczególniona dla działania 6.4 POIG w rozdziale 7 "Wykaz kategorii wydatków kwalifikowalnych w ramach działań/poddziałań POIG" Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków. Odnosząc się do kategorii wydatków, którą strona w rozpatrywanym przypadku uznała za właściwą organ wskazał, że w ramach przedmiotowej kategorii wydatków uznawane są koszty typowo osobowe. Od powyższej decyzji skargę wniósł pełnomocnik skarżącej Spółki, żądając uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że Minister potwierdził słuszność zarzutów dotyczących art. 7, 10, 107 § 3 k.p.a. Załączył do skargi kopię wcześniejszej decyzji Ministra, w której wytykano takie same błędy i wskazał, że działanie Polskiej Organizacji Turystycznej cechuje "bylejakość", która jest standardem we wszystkich sprawach z jakimi Województwo miało do tej pory do czynienia. W ocenie strony skarżącej Minister umownie upoważnił do wydawania decyzji administracyjnych podmiot, który nie jest przygotowany do spełniania roli organu administracji publicznej. Zdaniem strony skarżącej Wytyczne, na które powołują się organy w niniejszej sprawie pomijają art. 742 kodeksu cywilnego, ponadto ustalane są i zmieniane w dowolny sposób przez "wytyczającego" z naruszeniem konstytucyjnych źródeł prawa w Polsce (art. 87 Konstytucji RP). Strona powołała się na art. art. 7, 20, 22, 32 Konstytucji RP. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa wspólnotowego. Nie wystąpiła także szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej lub budżecie krajowym poprzez wybranie podmiotu w drodze przetargu nieograniczonego, którego oferta była najtańsza i który wywiązał się ze swoich obowiązków. Strona powołała się na art. 207 oraz art. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Wskazała, że zgodnie z procedurami obowiązującymi przy realizacji projektów POIG Działanie 6.4 i zawartą umową o dofinansowanie, która przy zamawianiu usług nakłada na beneficjenta obowiązek stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, dokonano wyboru wykonawcy zadania. W wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem zamówienia była obsługa Biura Projektu pn. [...], dopuszczającego składanie ofert częściowych na poszczególne zadania, w oparciu o kryterium 100 % ceny, na podstawie art. 92 ust.1 pkt 1 wybrana została na zadanie pn. "[...]" firma O. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. Była to najkorzystniejsza z przedstawionych ofert. Tryb przetargu nieograniczonego nie dopuszcza wprowadzenia do zamówienia warunku ograniczającego przystąpienie do przetargu tylko wykonawcy będącego osobą fizyczną, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą przejrzystości i uczciwej konkurencyjności. Oczywisty jest fakt, że realizacja projektu nie jest możliwa bez zapewnienia obsługi merytorycznej, finansowo-księgowej, prawnej czy technicznej, czego dokonać się nie da bez zaangażowania "czynnika ludzkiego", a wyniku proceduralnego postępowania obsługę tę zapewniała wyłoniona firma, ponieważ oferta podmiotu gospodarczego była lepsza od ofert osób fizycznych. Ponadto, zdaniem skarżącej nie można w polskim systemie prawnym w specyfikację przetargu wpisać, że wykonawcą może być jedynie osoba fizyczna. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zawarte w zaskarżonych aktach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. . Jako podstawa prawna obowiązku zwrotu części środków przekazanych skarżącej na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] września 2010 r. , w decyzji wydanej w I instancji przez Polską Organizację Turystyczną w dniu [...] listopada 2012 r. wskazane zostały m.in. art.207 ust.9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U.Nr 157, poz.1240 ze zm., dalej: u.f.p. z 2009 r.), zaś w treści uzasadnienia art. 207 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z art. 207 ust. 1 w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Organy zarzucają stronie wykorzystanie środków w kwocie 24.627,71 zł niezgodnie z przeznaczeniem. Twierdzą, że wynagrodzenie wypłacone firmie O.Spółka z o.o. Sp.k. za usługi związane z obsługą administracyjno-księgową projektu są wydatkami niekwalifikowanymi w świetle Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków. Poniesienie tych wydatków, ich kwota oraz zakres prac wykonanych przez O. nie jest sporne. Sporne jest czy w świetle zapisów Wytycznych istotnie są to wydatki niekwalifikowane, a nadto podstawa do zastosowania tychże Wytycznych. Przechodząc do omówienia drugiego z wymienionych problemów należy wskazać, że podstawą do wydania wytycznych stanowi art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm. ) zgodnie z którym minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie: 1) szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego; 1a) prowadzenia negocjacji z Komisją Europejską programów operacyjnych i ich zmian; 2) trybu dokonywania wyboru projektów; 3) kwalifikacji osób uczestniczących w wyborze projektów; 4) trybu dokonywania płatności i rozliczeń; 4a) kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych; b) spraw związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód; 4c) wdrażania projektów innowacyjnych i współpracy ponadnarodowej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego; 5) trybu monitorowania postępów realizacji programów operacyjnych; 5a) programowania działań dotyczących mieszkalnictwa; 5b) postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych; 6) trybu i zakresu sprawozdawczości z realizacji programów operacyjnych; 6a) jednolitego systemu zarządzania i monitorowania projektów indywidualnych, zgodnych z art. 28 ust. 1; 6b) informacji i promocji; 7) sposobu oceny programów operacyjnych; 8) warunków technicznych gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej; 9) kontroli realizacji programów operacyjnych; 9a) warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013; 9b) korekt finansowych w ramach programów operacyjnych; 10) sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości; 11) innych spraw związanych z przygotowaniem i wdrażaniem programów operacyjnych. Zgodnie z art. 35 ust. 7 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego: 1) podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, treść wytycznych, o których mowa w ust. 3, a także ich zmian; 2) ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego wytyczne lub ich zmiany będą stosowane. Co do mocy wiążącej wytycznych należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1097/10. NSA wskazał, że co prawda systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. Ponadto NSA uznał, że wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu oraz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie. Należy też wskazać, że podpisana przez stronę umowa z 30 września 2010 r. zawiera w wielu postanowieniach odesłania do Wytycznych MRR w zakresie kwalifikowania wydatków . I tak w § 2 ust. 2 pkt 3 strona zobowiązuje się do przestrzegania zasad wynikających z kwalifikowania wydatków zawartych w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego . Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane jest zgodność ich poniesienia z Wytycznymi . Beneficjent jest zobowiązany do stosowania Wytycznych obowiązujących w dniu zawarcia pre-umowy . W przypadku zmiany Wytycznych na korzyść Beneficjenta jest on uprawniony do powołania się na te zmiany obowiązujące w dniu wykonania czynności lub operacji. W chwili zawierania pre-umowy ( [...] luty 2009 r. ) obowiązywały Wytyczne MRR w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 z dnia 5 czerwca 2008 r. , obowiązujące od dnia 24 czerwca 2008 r. Zgodnie z zapisami tam przyjętymi dla działania 6.4 kwalifikowalne są "wynagrodzenia wraz z pozapłacowymi kosztami pracy, w tym składkami na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, osób zaangażowanych bezpośrednio w realizację projektu objętego wsparciem, ponoszone ze środków własnych wnioskodawcy". Skarżąca w odwołaniu odwoływała się do Wytycznych z 1 kwietnia 2010 r., obowiązujących od dnia 14 maja 2010 r. Zgodnie z zapisami tych Wytycznych do wydatków kwalifikowanych zalicza się "wynagrodzenia wraz z pozapłacowymi kosztami pracy, w tym składkami na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, osób zaangażowanych bezpośrednio w realizację projektu objętego wsparciem, w zakresie realizacji projektu, w tym zatrudnionych poza granicami Polski, ponoszone ze środków własnych wnioskodawcy" ( str. 57 Wytycznych). Organ II instancji w decyzji powołał się na Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków obowiązujące od dnia 27 kwietnia 2011 r. , które co do wydatków kwalifikowanych dla działania 6.4 nie różnią się od wersji poprzedniej ( str. 59 wytycznych ). Z przytoczonych regulacji , zadnim Sądu, wyraźnie wynika, że zakup usług zewnętrznych w żadnych z obowiązujących Wytycznych nie został zaliczony do wydatków kwalifikowalnych w ramach działania 6.4 POIG. Przytoczone zapisy odnoszą się do kosztów typowo osobowych, ponoszonych czy to na podstawie umowy o pracę czy umowy cywilno-prawnej. Wyraźnie to zresztą wynika z Rozdziału 6 podrozdział 6.12 "Koszty ogólne" Wytycznych z 1.04.2010 r.. Wyraźnie wynika z niego rozróżnienie pomiędzy "wynagrodzeniem wraz z pozapłacowymi kosztami pracy" a "zakupem usług zewnętrznych". W tym stanie rzeczy organ prawidłowo zakwalifikował zapłatę za usługę O. jako wydatek niekwalifikowany. Nie mogą być uznane za trafne zarzuty strony dot. decyzji organu I instancji. Należy wskazać, że decyzja organu II instancji została wydana po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym strona była powiadomiona. Postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad wynikających z art. 10 k.p.a., zaś uzasadnienie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Za nietrafne należy uznać zarzuty strony dot. konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 138 k.p.a regułą jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej między stronami nie są sporne ustalenia faktyczne, a jedynie interpretacja obowiązujących rozwiązań prawnych. Wobec powyższego nie można uznać, że celowe było uchylanie decyzji I instancji, skoro braki postępowania mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia braku przygotowania Polskiej Organizacji Turystycznej do prowadzenia postępowania administracyjnego pozostaje poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Również kwestia prawidłowo przeprowadzonego postępowania przetargowego w celu wyłonienia dostawcy usług nie ma związku z meritum sprawy, bo zarzuty dot. nie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ale braku kwalifikowalności wydatku. Na kwalifikowalność nie może wpłynąć nawet najpoprawniej przeprowadzone postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Z tych też względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skargą podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a