V SA/Wa 1372/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant ref.staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Oddziału Terenowego Stowarzyszenia "W." z siedzibą w P. na informację Zarządu Województwa [...] zawartą z piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej: 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Oddziału Terenowego Stowarzyszenia "W." z siedzibą w P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z [...] września 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Oddział Terenowy Stowarzyszenia "W." z siedzibą w P., jest stanowisko Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, wyrażone w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. znak sprawy [...], dotyczące negatywnego rozstrzygnięcia odwołania w zakresie rozstrzygnięcia protestu złożonego od oceny wniosku dokonanego przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Projektów Unijnych w związku z uprzednim odrzuceniem wniosku na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" w odpowiedzi na konkurs otwarty nr [...] ogłoszony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet IX "Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach" Działanie 9.6. "Upowszechnienie uczenia się dorosłych" Poddziałanie 9.6.2. "Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych – projekty konkursowe". Przedmiotowy wniosek został poddany ocenie merytorycznej, w wyniku której został odrzucony z powodu braku uzyskania minimum punktowego w części B Karty Oceny Merytorycznej. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], MJWPU poinformowała Wnioskodawcę o przyczynach odrzucenia wniosku dołączając do rozstrzygnięcia KOM i pouczając o prawie złożenia środka odwoławczego w postaci protestu. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wnioskodawca złożył do MJWPU protest, w którym stwierdził, iż "(...) największe zastrzeżenia budzą oceny obydwu oceniających w punkcie IV wniosku o dofinansowanie. Jest to ocena krzywdząca dla nas i w świetle zaistniałej sytuacji interpretacyjnej nieuprawniona". Zdaniem Wnioskodawcy literalna wykładnia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL jasno wskazuje, co obejmuje stawka jednostkowa, w związku z czym logicznym wydawało się uwzględnianie innych czynników wpływających na koszty, które zapewniają właściwą realizację projektu. Wskazał, że ocena Członków Komisji Oceny Projektów, z której wynika, że wydatki przedstawione w budżecie dla projektu są w większości niezasadne i zbędne dla prawidłowej i rzetelnej realizacji przedsięwzięcia - jest jego zdaniem - absurdalna. Przede wszystkim powoduje zmianę przepisów wstecz, co jest w polskim prawie niedopuszczalne. Instytucja Pośrednicząca nie może ustanawiać bardziej restrykcyjnych zasad niż te, które są zawarte w Wytycznych oraz w dokumentacji obowiązującej w chwili zamknięcia konkursu, zgodnie z którymi przygotowany został wniosek. Zdaniem Skarżącego wszystkie wskazane we wniosku koszty dotyczące kosztów osobowych w postaci: koordynatora, specjalisty ds. szkoleń, specjalisty ds. promocji i opiekuna szkoleń oraz koszty związane z rozpowszechnianiem informacji o projekcie (ogłoszenie, komunikat w radio oraz strona internetowa) nie były bezzasadne. Dodatkowo Wnioskodawca nadmienił, iż wskazane w budżecie wydatki były cenami rynkowymi i podnosiły znaczenie, jakość oraz atrakcyjność oferowanego szkolenia. Ponadto zdaniem Wnioskodawcy absurdalne jest twierdzenie oceniających, iż stawki jednostkowe obejmują całkowite koszty projektu (tj. koszty zarządzania, obsługi szkoleń, rekrutacji). Zdaniem Wnioskodawcy stawki te powinny uwzględniać liczne utrudnienia i komplikacje występujące przy realizacji projektów finansowanych z funduszy europejskich, które nie występują przy szkoleniach. Instytucja Wdrażająca ( Instytucja Pośrednicząca II stopnia - MJWPU) po rozpatrzeniu protestu Wnioskodawcy stwierdziła, że jest on niezasadny, przekazując Skarżącemu swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] lipca 2013r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Wnioskodawca złożył odwołanie do Instytucji Pośredniczącej, w którym wskazał, że rozstrzygnięcie protestu jest w jego ocenie nieprawidłowe. Instytucja Pośrednicząca (Urząd Marszałkowski Województwa [...] w W.) pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformowała Wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że po przeanalizowaniu zebranych informacji i dokumentacji projektowej IP stwierdza, że protest został rozpatrzony w sposób prawidłowy, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż samo zaplanowanie w projekcie usług szkoleniowych wystandaryzowanych w myśl zapisów Systemu Realizacji POKL, a także Dokumentacji konkursowej oznacza, iż Wnioskodawca powinien wszystkie wydatki związane z tymi szkoleniami ująć w kategorii stawek jednostkowych, zaznaczając w odpowiednim miejscu budżetu przy tych wydatkach oznaczenie TAK (odnoszące się do pytania czy wydatki ujęte zostały w stawkach jednostkowych T/N). Obowiązek ujmowania wydatków w kategoriach stawek jednostkowych obejmuje wydatki związane zarówno z zarządzaniem projektu, jak również z wydatkami związanymi z promocją i rekrutacją oraz materiałami szkoleniowymi, gdyż te koszty zostały skalkulowane przez IZ w stawce jednostkowej oszacowanej dla woj. [...]. IP wskazała, że należy się zgodzić ze stanowiskiem IOK, w którym szczegółowo został wyjaśniony sposób oceny wniosku dokonywanej przez Ekspertów, w kontekście uprawnień Instytucji rozpatrującej środek odwoławczy. Podkreśliła przy tym fakt braku tożsamości proceduralnej pomiędzy uprawnieniami Ekspertów do dokonywania samodzielnej oceny w oparciu jedynie o wiedzę i doświadczenie w granicach zasad określonych przez System Realizacji PO KL, a koniecznością odrzucenia wniosku o dofinansowanie zawsze wtedy (bez pozostawienia decyzyjności Ekspertowi w zakresie oceny), gdy Ekspert diagnozuje wydatki niekwalifikowane lub/i zbędne. IP podkreśliła, że w rozpatrywanym przypadku obaj Oceniający zakwestionowali wydatki w wysokości przekraczającej 25 % pierwotnej wartości projektu, uznając je za zbyt zawyżone, a co za tym idzie nieracjonalne, a przy tym głównie sprzeczne z Wytycznymi, gdyż nie ujęte w koszcie stawki jednostkowej. Oceniający w swej ocenie skupili się na niezbędności, racjonalności i efektywności tych wydatków - oceniając je bardzo nisko. W ocenie wskazywano przy tym na wysokie koszty obsługi projektu, koszty zarządzania i koszty obsługi promocyjno-informacyjnej projektu. Obaj Oceniający oceniając kryterium kwalifikowalności wydatków przyznali 0 punktów (na maksymalne do uzyskania 2 punkty). Podobnie negatywnie została oceniona konstrukcja budżetu. Z tego względu Oceniający przyznali w kryterium IV odpowiednio 4 i 1 punkty na możliwe do uzyskania 15 punktów, nie osiągając przy tym minimum 9 punktów uprawniających do uzyskania punktów strategicznych. Przeprowadzona przez Oceniających ocena wraz z przedstawionym uzasadnieniem jasno wskazuje, zdaniem IP, iż przyczyną nie uzyskania minimalnego progu punktów była niska ocena w kryterium a, b, c i d IV części wniosku o dofinansowanie, jak również zdiagnozowanie przez Oceniających wydatków niekwalifikowanych lub zbędnych przekraczających 25 % wartości projektu. Wskazano przy tym, że tym ostatnim przypadku Oceniający zawsze negatywnie ocenia budżet projektu, co skutkuje negatywną oceną całego projektu. Instytucja ta różni się od pierwszej z omawianych, gdzie Oceniający przyznaje punkty wg swego uznania, kierując się swą wiedzą i doświadczeniem, gdzie w kilku lub we wszystkich kryteriach może przyznać punktację, która w sumarycznym rozliczeniu nie będzie uprawniała do uzyskania dofinansowania. Zdaniem Jednostki taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowym przypadku, a przedstawione przez Wnioskodawcę zarzuty, na co wskazywała już IOK w swym uzasadnieniu, nie odnosiły się do ocenianych w ramach procedury odwoławczej błędów weryfikowanych w trakcie procedury odwoławczej, a raczej kwestii proceduralnych związanych z prawem Oceniających do kierowania wniosku do negocjacji w przypadku zdiagnozowania wydatków nieracjonalnych lub zbędnych. Odnosząc się do tego zarzutu IP wyjaśniła, że w Zasadach uregulowana jest procedura związana z kierowaniem wniosku do negocjacji, jednakże procedura ta w przypadku przedmiotowego wniosku nie mogła zostać zastosowana, gdyż obaj Oceniający zdiagnozowali nieracjonalne, nieefektywne i zbędne wydatki w wielkości przekraczającej 25% pierwotnej wartości projektu, co skutkowało obniżeniem punktacji i w rezultacie nieuzyskaniem minimum punktowego w kryterium IV wydatki projektu. Takie stanowisko Oceniających oznaczało, iż wniosek nie może być w myśl Zasad kierowany do negocjacji, a w przypadku jego pozytywnego przebiegu do dofinansowania, gdyż taką możliwość literalnie wyłącza ten dokument stanowiący część Systemu Realizacji PO KL. IP ponadto podniosła, iż realizacja projektów w ramach konkursu 9.6.2 w swych założeniach opiera się na ograniczeniu do minimum kosztów około szkoleniowych poprzez wskazanie wartości rynkowej tzw. "stawki jednostkowej" określonej dla wydatków rynkowych związanych z organizacją szkoleń językowych i ICT w wystandaryzowanych grupach. W stawkach tych skalkulowane zostały koszty zarządzania i promocji projektów, jak również materiałów edukacyjnych i szkoleniowych dla uczestników i nauczycieli, dlatego wszystkie dodatkowe wydatki związane z ww. kategoriami kosztów należy uznawać za zbędne, nieracjonalne i nieefektywne. Wskazany koszt stawki jednostkowej jest obliczany przez IZ na podstawie stawek rynkowych, wszystkie zaś podmioty, które aplikują o dofinansowanie z EFS muszą akceptować zasady określane przez System Realizacji PO KL i opisane w dokumentacji konkursowej, które - wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy - dla konkursu nr [...] przez cały czas trwania naboru i procesu oceny nie uległy zmianie. Z tego też względu – zdaniem IP - zarzut Wnioskodawcy dotyczący błędu w ocenie, jak również zmiany prawa w czasie naboru, ze względu na bezzasadność należało odrzucić. Skargę na wynik postępowania odwoławczego, zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie negatywnego rozpatrzenia złożonego przez Skarżącego odwołania, złożyło Skarżące Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie wszelkich kosztów poniesionych przez Skarżącego w sprawie oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Skarżącego stanowiska w sprawie zajęte przez MJWPU i IP zostały oparte na naruszeniu prawa, polegającym na tym, że zgodnie z załącznikiem do Ogłoszenia o konkursie pod nazwą "Dokumentacja konkursowa (2012-07-27)", na stronie 4 był zapis: "zgodnie ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej [zwana dalej IZ] w przypadku realizacji przez beneficjenta szkolenia w wymiarze będącym wielokrotnością wymiaru objętego standaryzacją (np. 120 godzin zajęć), rozliczenie kosztów następuje w oparciu o odpowiednią wielokrotność stawki jednostkowej wynikającej z załącznika nr 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 15 grudnia 2011 r.". W dokumentach dot. konkursu zdefiniowano stawkę jednostkową i w tym zakresie odesłano do załącznika nr 2 do Wytycznych. Załącznik nr 2 do Wytycznych (znajdujący się na stronie 63. i następne Wytycznych) uszczegóławia: "Stawki jednostkowe mają zastosowanie do szkoleń językowych w ramach projektów PO KL realizowanych na terenie poszczególnych województw. Stawki dotyczą szkoleń z języka angielskiego, francuskiego i niemieckiego. Stawka jednostkowa dotyczy 60 godzin lekcyjnych szkolenia, 1 osoby przy liczebności grupy nie przekraczającej 12 osób, usługi szkoleniowej o następującym zakresie kosztów: wykładowca, sala". Z powyższego jednoznacznie wynika – zdaniem Skarżącego - że każdej osobie uczestniczącej w szkoleniu musi zostać zapewnione: 60 godzin lekcyjnych szkolenia, nauka w grupie nie przekraczającej 12 osób oraz w ramach stawki jednostkowej wliczony jest wyłącznie koszt wykładowcy oraz sali. Jest to zamknięty katalog kosztów w ramach stawki jednostkowej. Przy tak jednoznacznym zdefiniowaniu stawki jednostkowej brak jest możliwości rozszerzenia definicji na inne koszty nie wskazane powyżej, jak np. na zakup materiałów dydaktycznych dla uczestników, zakup magnetofonu na zajęcia, ogłoszeń w prasie informujących o szkoleniu, przygotowanie i utrzymanie podstrony internetowej projektu. Przyjmując, że Wytyczne były opracowywane przez profesjonalistów zgodnie z podstawowymi zasadami prawodawstwa oraz z zasadami logiki, należy przyjąć zdaniem Skarżącego, że gdyby podmiot opracowujący Wytyczne chciał, aby katalog kosztów był bardziej rozbudowany, to wprowadziłby dodatkowy katalog kosztów lub zawarłby dodatkowe określenie, np. "w szczególności", które dawałoby takie możliwości. Takiego postanowienia w Wytycznych jednak nie ma. Ponadto – co wynikało z załącznika "PYTANIA I ODPOWIEDZI 9.6.2.doc (2012-08-08)" treść zapisów załącznika nr 2 do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wskazuje na to, że koszt materiałów szkoleniowych (np. podręczniki) w przypadku szkoleń językowych nie podlegał standaryzacji i nie został objęty stawką jednostkową. W związku z powyższym wywnioskowano w tym załączniku, że koszt materiałów szkoleniowych należy rozliczać tak jak inne wydatki nie objęte stawkami jednostkowymi, jest to odrębna pozycja (wydatek) w budżecie ze stawką zaproponowaną przez Projektodawcę, ale oczywiście wysokość wydatku musi mieścić się w stawkach rynkowych. Zdaniem Skarżącego z dokumentacji jednoznacznie wynika, że MRR po opublikowaniu Ogłoszenia o konkursie zmienił zasady kwalifikowania wydatków w stosunku do wcześniej złożonych projektów w ramach opublikowanego Ogłoszenia o konkursie. Projekt otrzymał negatywną ocenę, gdyż w kryterium "Wydatki projektu" otrzymał mniej niż 60% kryterium, tj. otrzymał 2,5 punktów, podczas gdy minimum zostało określone na 9 punktów. Zdaniem Skarżącego gdyby Oceniający nie brali pod uwagę dwóch bezpodstawnie wydanych stanowisk MRR z dnia 16.01.2013r. i 24.01.2013r., to projekt uzyskałby wymaganą liczbę punktów i mógłby zostać rekomendowany do dofinansowania. Tym samym Skarżący zarzucił organowi naruszenie normy art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 5 i 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodatkowo wskazał, że przyjęta przez organy administracji państwowej forma i zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w tym przedmiocie naruszają nie tylko powołane powyżej przepisy ale również podstawowe zasady obowiązujące w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady określone normą art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. W ocenie Skarżącego działania organów stanowią rażące naruszenie prawa, bowiem opublikowanie dwóch stanowisk MRR z dnia 16.01.2013r. i 24.01.2013r. w istocie zmieniło zasady weryfikacji i rozpatrywania wniosków, które to zasady zostały już wcześniej określone w Ogłoszeniu o konkursie, w tym w Wytycznych, wydanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2086/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na wskazaną informację. W ocenie WSA ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez skarżącego nie narusza prawa. Sąd przypomniał zasady postępowania w sprawie o przyznanie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym Procedurę odwoławczą. WSA uznał, że przeprowadzona ocena projektu skarżącego była zgodna z prawem. Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do kwestionowania oceny dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.), winna być rzetelna i bezstronna (art. 31 u.z.p.p.r.). Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego, co oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Kontrola zaś sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł, a Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. WSA podkreślił, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotny jest Regulamin konkursu oraz Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku. Sąd stwierdził, że analiza kart ocen w zakresie kwestionowanych kryteriów nie wykazała nieprawidłowości w ocenie, która została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych oraz z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Niezależni eksperci dokonują oceny złożonych projektów według własnego przekonania oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia. Sąd podkreślił, że pomimo tego, iż oceny projektu skarżących były sporządzone niezależnie od siebie, to każdy z oceniających doszedł do podobnych konkluzji. Ponadto wskazano, że to skarżący ma obowiązek przedstawienia we wniosku zbioru takich danych, na podstawie których oceniający będą mogli uznać, że projekt będzie realizowany w sposób zgodny z celami danego działania. Wniosek o dofinansowanie stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie, a zawarte we wniosku uzasadnienie powinno pozwolić na określenie sposobu realizacji zobowiązania. Z powyższych względów treść wniosku powinna być jednoznaczna i precyzyjna. Tylko w ten sposób instytucja oceniająca wniosek ma możliwość stwierdzania, czy zebrane we wniosku dane pozwalają na uznanie, że środki publiczne przyznane w ramach dofinansowania zostaną wydatkowane w sposób prawidłowy. Sąd, oceniając zaskarżone pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdził, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Musi ona jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W informacji o negatywnej ocenie wniosku wskazano kryteria, według których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie, co wynikało z załączników do pisma. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. WSA wskazał, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek, w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium, ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Z uwagi na treść art. 37 u.z.p.p.r. Sąd stwierdził, iż nie może dokonać kontroli zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a., w tym wskazanych w skardze art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych WSA o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 247/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozstrzygnięcia zasądzając na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego. NSA wskazał, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona z przyczyn procesowych, tj. przede wszystkim z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z czym zaskarżony wyrok należało uchylić, gdyż nie poddaje się on kontroli. Odwołując się do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. NSA wskazał na zakres kontroli Sądów administracyjnych w odniesieniu do zaskarżonych decyzji administracyjnych i przypomniał, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi wszczęcie sądowego postępowania kontrolnego, które – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – prowadzone jest co prawda w granicach danej sprawy, jednakże Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny badając skargę powinien odnieść się co najmniej do zarzutów skargi, oceniając ich zasadność lub bezzasadność. Tego wymogu w ocenie NSA zaskarżony wyrok nie spełnia, gdyż Sąd rozpoznając skargę nie zajął się badaniem zasadności zarzutów, lecz jedynie poparł prezentowane przez organ stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 1 października 2014r., sygn. akt. VSA/Wa 2126/14, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji przypomniał co jest przedmiotem sporu. Wskazał, że dokumenty stanowiące podstawę prawną organizowanego konkursu jak i obowiązujące dokumenty programowe, są podawane do wiadomości potencjalnych beneficjentów w ogłoszeniu o konkursie, przy czym podstawy prawne jak i obowiązujące dokumenty wskazywane są również w poszczególnych dokumentach np. w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL, Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach POKL. Podniósł, iż w konkursie obowiązywały Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2011 r., a w odniesieniu do zasad dokonywania oceny projektów z dnia 22 grudnia 2011 r. . Wskazana w Wytycznych kalkulacja kosztów usługi w zakresie nauczania języka angielskiego, francuskiego i niemieckiego w formie stawki jednostkowej czego dotyczył załącznik nr 2 znajdowała oparcie w przepisach wspólnotowych. W treści Wytycznych wskazano, że stawka jednostkowa dotyczy: 60 godzin lekcyjnych szkolenia 1 osoby, przy liczebności grupy nie przekraczającej 12 osób, usługi szkoleniowej o następującym zakresie kosztów: wykładowca, sala. W ocenie Sądu ocena Ekspertów znajdowała oparcie w świetle Wytycznych i brak było podstaw aby uznać, iż na ich stanowisko miała wpływ treść pism MRR z 16 stycznia 2013 r. i 24 stycznia 2013 r. Sporne pisma nie wprowadzały nowych zasad oceny wniosku poprzez wskazanie sposobu interpretacji pojęcia stawka jednostkowa, lecz stanowiły jedynie poprzez odwołanie się do faktu obowiązywania stawki jednostkowej w przypadku nauczania języków obcych wskazanych w załączniku nr 2 Wytycznych, przypomnienie o konieczności rozumienia tej stawki jako realizującej postulat zasadności i racjonalności tego typu projektów. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią Dokumentacji programowej w zakresie treści dotyczącej pkt 4.2 - Szczegółowe kryteria dostępu przewidziano, że przynajmniej 70 % uczestników kursu musi uzyskać potwierdzoną egzaminem (certyfikatem) biegłość językową zgodną z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. A, B, C), co oznacza, że skoro musi to być bezstronny, niezależny od Beneficjenta sprawdzian umiejętności, może się on wiązać z dodatkowymi kosztami, które można zgłosić jako koszt kwalifikowany, gdyż nie należy on do zwykłych kosztów kształcenia. Dalej Sąd ustalił, że w powoływanych przez Skarżącego "Pytaniach i Odpowiedziach" udostępnionych przed oceną wniosków wskazano na to, że stawka jednostkowa nie obejmuje kosztu podręczników dla kursantów, co należało uznać za wiążącą informacje, ponieważ beneficjent miał prawo ufać kompetencjom organizatora konkursu, zatem taki koszt powinien być uwzględniony - nawet gdyby odpowiedź ta nie była w pełni zasadna. Eksperci dokonując oceny mieli na uwadze konieczność stosowania stawki jednostkowej i racjonalność zgłoszonych w projekcie kosztów w odniesieniu do celu projektu, co wynika z uzasadnienia. Sąd podkreślił, iż gdyby przyjąć za zasadny wyłącznie poziom zakwestionowanych kosztów kwalifikowanych w odniesieniu do oceny obydwu Ekspertów, to nie zostało spełnione kryterium IV - Wydatki projektu pkt a, b, c, d, ponieważ łącznie projekt uzyskał średnią z dwóch ocen w postaci 2,5 pkt zamiast koniecznych 9 pkt, a to spowodowało, że projekt nie uzyskał minimum 60% pkt za wspomniane kryterium. Konsekwencją tego stanu rzeczy była konieczność zastosowania zapisów Zasad oceny projektów a konkretnie pkt 6.5 - ocena merytoryczna, w którym wskazano, m.in. (ppkt 6), że "Oceniający dokonuje sprawdzenia spełniania przez projekt wszystkich kryteriów strategicznych, o ile oceniający przyznał wnioskowi co najmniej 60 punktów, a także przynajmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej (dotyczy to również sytuacji, gdy wcześniej oceniający uznał, że wniosek nie spełnia co najmniej jednego z kryteriów dostępu weryfikowanych na etapie oceny merytorycznej i/lub co najmniej jednego z kryteriów horyzontalnych)." Nadto w ppkt. 7 zapisano, że "Zidentyfikowanie przez oceniającego wydatków niekwalifikowalnych i/lub zbędnych z punktu widzenia realizacji projektu w wysokości przewyższającej 25% wartości projektu skutkuje negatywną oceną budżetu projektu (kategoria oceny IV Wydatki projektu zawarta w części B. Karty oceny merytorycznej). Z punktu widzenia tych zapisów konieczne było więc odrzucenie wniosku i to mimo tego, że wniosek uzyskał wysoką ilość punktów (81,5%) za spełnienie ogólnych kryteriów oceny merytorycznej. Tym samym Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia wskazywanych przez skarżącego zasad dotyczących oceny wniosku wskazywanych w skardze, a co za tym idzie nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia IP. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych WSA o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. Przypomnieć należy, że przedmiotem sporu jest prawidłowość oceny merytorycznej wniosku złożonego przez Skarżącego dokonanej przez dwóch członków Komisji Oceniającej Projekt (KOP) przy pomocy Karty Oceny Merytorycznej (KOM) wniosku o dofinansowanie POKL stanowiącej zał. nr 4a Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach POKL, przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia przez IW –MJWPU w zakresie kryteriów części B karty tj. pkt a,b,c,d pkt IV –Wydatki Projektu. Wniosek dotyczył projektu zgłoszonego w ramach Priorytetu IX "Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach" Działanie 9.6. "Upowszechnienie uczenia się dorosłych" Poddziałanie 9.6.2. "Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych – projekty konkursowe". Wskazać w tym miejscu trzeba, że dokumenty stanowiące podstawę prawną organizowanego konkursu jak i obowiązujące dokumenty programowe, są podawane do wiadomości potencjalnych beneficjentów w ogłoszeniu o konkursie, przy czym podstawy prawne jak i obowiązujące dokumenty wskazywane są również w poszczególnych dokumentach np. w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL, Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach POKL. Ogłoszenie dotyczące przedmiotowego konkursu tj. konkursu otwartego POKL nr. [...] zatwierdzone [...] lipca 2012 r. zostało dokonane przez MJWP i dotyczyło konkursu w ramach Priorytetu IX POKL działanie 9.6., Poddziałanie 9.6.2, w którym dokumenty można było składać poczynając od 30 lipca 2012 r. do wyczerpania wskazanych środków finansowych. Ogłoszenie to wskazywało na warunki konkursu, zawierało informację dotyczącą możliwości pobrania obowiązujących dokumentów programowych oraz wskazywało podstawy prawne przeprowadzenia konkursu. Wśród obowiązujących aktów prawnych wymieniono m.in. ustawę z 6 grudnia 2007 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2011 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, obowiązujące od 1 stycznia 2012, System Realizacji POKL opracowany przez Instytucję Zarządzającą PO KL, na który składają się m.in. następujące dokumenty: - Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 grudnia 2011 r., obowiązujące od dnia 1 stycznia 2012 r., - Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 grudnia 2011 r., Instrukcja wypełniania wniosku itp. Podkreślenia wymaga, że w konkursie obowiązywały Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2011 r., zaś jeśli chodzi o Zasady dokonywania oceny projektów z dnia 22 grudnia 2011 r. We wspomnianych Wytycznych wskazano wśród obowiązujących aktów prawnych w zakresie kwalifikowalności wydatków m.in. Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 12, z późn. zm.). Zgodnie z treścią obowiązujących wytycznych pkt - 4.2 Podrozdział 2 – Koszty bezpośrednie rozliczane ryczałtem - koszty bezpośrednie mogą być rozliczane ryczałtem w oparciu o kwoty ryczałtowe lub stawki jednostkowe na zasadach określonych we wspomnianym podrozdziale. Zgodnie z zapisem 4.2.2 Sekcja 2 – Stawki jednostkowe wskazano, że stawką jednostkową jest określona przez Instytucję Zarządzającą dla danej usługi stawka, która została wskazana m.in. w załączniku nr 2 i 3 do Wytycznych – w odniesieniu do wszystkich projektów w ramach PO KL. Ponadto zapisano również, że: "Beneficjent rozliczający koszty bezpośrednie danej usługi stawką jednostkową wykazuje w budżecie projektu we wniosku o dofinansowanie projektu usługi objęte stawkami jednostkowymi i dokonuje dla nich wyliczenia wydatku kwalifikowalnego poprzez przemnożenie ustalonej stawki dla danej usługi przez liczbę usług wskazanych w projekcie. Usługa objęta stawką jednostkową, o której mowa w pkt 1, nie dotyczy wydatków objętych cross-financingiem. Rozliczanie kosztów bezpośrednich na podstawie stawki jednostkowej jest dokonywane we wniosku o płatność według ustalonej stawki w zależności od faktycznie wykonanej liczby usług w stosunku do założeń zawartych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z warunkami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu. Beneficjent jest zobowiązany udokumentować faktyczne wykonanie liczby usług objętych stawką jednostkową, które wykazuje we wniosku o płatność. W przeciwnym przypadku wydatek nie jest kwalifikowalny. " W pkt 4.3 Podrozdział 3 – Koszty zarządzania projektem wskazano natomiast, że: "1) Koszty zarządzania projektem obejmują następujące koszty bezpośrednie: a) wynagrodzenia koordynatora/kierownika projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem lub innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie projektem i jego rozliczanie, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu; b) wydatki związane z otworzeniem lub prowadzeniem wyodrębnionego na rzecz projektu subkonta na rachunku bankowym lub odrębnego rachunku bankowego; c) zakup lub amortyzacja sprzętu lub wartości niematerialnych i prawnych oraz zakup mebli niezbędnych do zarządzania projektem; d) działania informacyjno-promocyjne związane z realizacją projektu (np. zakup materiałów promocyjnych i informacyjnych, zakup ogłoszeń prasowych); e) koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy; f) inne – o ile są bezpośrednio związane z koordynacją i zarządzaniem projektem". W ustępie 3 wspomnianego podrozdziału zastrzeżono również, że wysokość kosztów zarządzania projektem podlega ocenie na etapie wyboru projektu, która obejmuje w szczególności: zasadność i racjonalność poniesienia kosztów zarządzania w wysokości wskazanej we wniosku o dofinansowanie projektu w zależności od stopnia złożoności projektu i okresu jego realizacji, zasadność i racjonalność wydatków związanych z zatrudnieniem personelu zarządzającego projektem, w tym liczby i charakteru zadań przez ten personel wykonywanych, adekwatność i niezbędność dla osiągnięcia celów projektu poniesienia wydatków na działania informacyjno-promocyjne w zależności od specyfiki projektu. Należy zaznaczyć w tym miejscu, że w mającym zastosowanie w zakresie kwalifikowalności kosztów Rozporządzeniu (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r .w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.12) wskazano priorytety w zakresie dofinansowania działań zmierzających do podnoszenia kwalifikacji pracowników, ich lepszej adaptacji na rynku pracy, aktywizacji na rynku pracy osób nieaktywnych zawodowo, w tym w zakresie wzmacniania kapitału ludzkiego poprzez zwiększenie i poprawę inwestycji w kapitał ludzki, w szczególności poprzez wspieranie realizacji reform systemów edukacji i szkoleń, zwłaszcza w celu zwiększania zdolności ludzi do reagowania na potrzeby społeczeństwa opartego na wiedzy i potrzebę kształcenia przez całe życie, większego uczestnictwa w edukacji i szkoleniu przez całe życie, w tym poprzez działania mające na celu osiągnięcie zmniejszenia liczby osób wypadających z systemu edukacji i zmniejszenia różnic w programach kształcenia dla obojga płci, oraz zwiększenie dostępu do edukacji i szkoleń na poziomie ogólnym, zawodowym i wyższym i poprawę ich jakości.; W art. 11 ust 3 rozporządzenia (który to przepis dotyczy kwalifikowalności wydatków) przewidziana została możliwość uznania za kwalifikowane w przypadku dotacji i grantów zryczałtowanych kosztów wyliczonych na podstawie standardowych kosztów jednostkowych ustalonych przez dane państwo. Wskazana zatem w Wytycznych kalkulacja kosztów usługi w zakresie nauczania języka angielskiego, francuskiego i niemieckiego w formie stawki jednostkowej czego dotyczy załącznik nr 2 znajduje oparcie w przepisach wspólnotowych. W treści Wytycznych wskazano, że stawka jednostkowa dotyczy: 60 godzin lekcyjnych szkolenia 1 osoby, przy liczebności grupy nie przekraczającej 12 osób, usługi szkoleniowej o następującym zakresie kosztów: wykładowca, sala. W załączniku podano wysokość stawek jednostkowych w odniesieniu do każdego województwa. Mając na uwadze powyższy zapis Wytycznych Skarżący stoi na stanowisku, że wyłącznie koszt sali i wynagrodzenie wykładowcy mieści się w wysokości stawki jednostkowej, zatem uprawnione było wskazanie przez niego we wniosku innych kosztów, na które składały się zakwestionowane przez obydwu ekspertów we wskazanych zadaniach wydatki na zakup sprzętu (magnetofony, telewizor), catering, wynagrodzenia dla opiekuna szkoleń, specjalisty ds. szkoleń, specjalisty ds. promocji, działań promocyjnych w postaci ogłoszeń w prasie i w radio. Ponadto jeden z ekspertów poza wskazanymi wydatkami zakwestionował również wydatki na materiały edukacyjne dla uczestników kursów oraz materiały dydaktyczne dla wykładowców co spowodowało, że łączne koszty niekwalifikowane w ocenie wspomnianego eksperta wyniosły zł 172 670. Dla porządku wskazać trzeba, że wspomniany ekspert zakwestionował również część wynagrodzenia opiekuna szkolenia w wysokości 50.000 zł, co w sumie stanowi kwotę 222670 zł. Wydatki zakwestionowane przez drugiego z ekspertów wyniosły 139,750 zł. W obydwu przypadkach zakwestionowane koszty uznane za niekwalifikowane stanowiły powyżej 25%, przy czym biorąc pod uwagę wysokość niższej z zakwestionowanych kwot, stanowiło to 30% całości kosztów o dofinansowanie, których wnosił Skarżący czyli 459.809 zł. Ocenie w sprawie podlega, czy stanowisko oceniających w świetle przedstawionej treści obowiązujących Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, w tym w odniesieniu do zapisu zawartego w załączniku nr 2 było uzasadnione. W ocenie Sądu ocena Ekspertów znajdowała oparcie w świetle Wytycznych i brak jest podstaw ażeby uznać, iż na ich stanowisko miała wpływ treść dwóch pism MRR z 16 stycznia 2013 r. i 24 stycznia 2013 r. Należy zaznaczyć, że w piśmie z 16 stycznia 2013 r. wskazano na to, że przyjęcie stawek jednostkowych wyklucza co do zasady możliwość posłużenia się jakimikolwiek innymi kosztami, mimo tego, że w Wytycznych wprost nie ma zakazu wskazywania takich kosztów w projekcie. MRR wskazał, że w takim przypadku należy ocenić zasadność i racjonalność takich kosztów w sytuacji przyjęcia przez beneficjenta stawki jednostkowej, która stanowi uproszczoną metodę rozliczania projektu. W piśmie z 24 stycznia 2013 r. z kolei MRR ponownie wskazując na to do kogo skierowane jest poddziałanie również odniósł się do kwestii stawki jednostkowej i jej komplementarności w zakresie obejmowania nią kosztów usługi. Wskazano w tym piśmie również na to, że w przypadku usługi szkoleniowej zasadne jest poniesienie kosztów egzaminu oraz podręcznika dla kursantów. Zakwestionowano możliwość uznania kosztów dojazdu uczestników szkolenia oraz usług cateringowych podkreślając, że nie mogą być ponoszone koszty wykraczające ponad standard powszechnie oferowany komercyjnie, jakkolwiek w odniesieniu do cateringu możliwe byłoby jego poniesienie w jakimś zakresie przy określonej długości szkolenia w ciągu dnia. Odnosząc się w świetle treści wspomnianych pism do stanowiska Skarżącego jakoby ich treść zmieniła zasady oceny wniosku w stosunku do treści dokumentów programowych, co doprowadziło do negatywnej oceny części B wniosku pkt IV poprzez przyznanie projektowi tylko 2,5 pkt na 9 możliwych, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uznania, że pisma te wprowadziły jakieś odmienne zasady interpretacji w zakresie rozumienia stawki jednostkowej i sposobu rozliczenia budżetu projektu. Przede wszystkim należy zauważyć, że stawka jednostkowa odnosi się do wartości usługi stanowiącej podniesienie poziomu biegłości w posługiwaniu się przez osoby dorosłe biorące udział w kursach z własnej inicjatywy, językami obcymi w postaci języka angielskiego, francuskiego i niemieckiego, a więc języków najbardziej popularnych, których biegła znajomość bez wątpienia przyczyni się do podniesienia konkurencyjności na rynku pracy, nie tylko w kraju ale i na terenie UE, osób, które władają tymi językami. Wielu bowiem pracodawców pochodzących z krajów Unii, w których językiem urzędowym są w.w. języki, oczekuje od zatrudnianych pracowników ich znajomości, a bez wątpienia posługiwanie się nimi, jest nieodzowna na terenie Francji, Niemiec czy Wielkiej Brytanii w sytuacji starania się o pracę w tych krajach. Języki te są najczęściej nauczane w prywatnych szkołach języków obcych, których jest bardzo wiele, zatem muszą one pozyskując słuchaczy konkurować między sobą nie tylko w zakresie poziomu nauczania ale również cenowo. Powoduje to również, że bez większych problemów można zapoznać się z ofertą takich szkół i ustalić jakie obowiązują w nich stawki za określoną ilość godzin nauki w zależności od liczebności kursantów. Jest więc oczywiste, że możliwe było ustalenie stawki jednostkowej w odniesieniu do wystandaryzowanej usługi, która w odniesieniu do przedmiotowego poddziałania, dotyczyła kosztu usługi obejmującej nauczania 12 słuchaczy w zakresie 60 godzin, przy czym możliwe było zwiększenie liczby godzin np. do 120 godzin, co pozwalało na przyjęcie dwukrotności ustalonej stawki jednostkowej za jednego kursanta, a co wynika z treści Dokumentacji konkursowej z dnia 27 lipca 2012 r. Biorąc pod uwagę to, że obowiązkiem IP było oszacowanie wysokości stawki jednostkowej jest oczywiste, że musiało to być skalkulowane w nawiązaniu do realnych, rynkowych cen panujących na rynku komercyjnym, co powoduje, że choćby biorąc pod uwagę dostępność takich kursów w różnych województwach, stawki te różnią się między sobą. Należy podkreślić przy tym, że koszt nauki przedmiotowych języków w przypadku oferty szkoły prywatnej skalkulowany jest w sposób, który musi zawierać w sobie koszty rzeczowe w postaci kosztów sali, jej wyposażenia, wynagrodzenia wykładowcy, zysku. Potencjalny słuchacz płacąc określoną kwotę za oferowany wolumen godzin nauczania płaci tylko określoną kwotę i nie wnika w to w jaki sposób została ona skalkulowana, jak również bez wątpienia nie interesuje go w jaki sposób wykonywany jest np. zarząd szkołą, czy jakie są jej koszty rzeczowe. Nie można zatem uznać za zasadne stanowiska Skarżącego, że określona stawka jednostkowa zawiera w sobie koszt tylko dwóch składników (sali i wykładowcy) niezbędnych w procesie nauczania z pominięciem wszystkich innych, ponieważ skoro byłoby możliwe określenie dodatkowych kosztów obejmujących wyposażenie sali w pomoce audiowizualne, koszty opiekuna szkolenia, specjalisty ds. szkoleń, materiały dydaktyczne dla wykładowcy, poniesienie kosztów różnorodnych działań promocyjnych (w postaci reklam w radio i prasie), rozbudowanie ich o koszty cateringu, to należy się zastanowić nad celowością ustalenia stawki jednostkowej, zamiast przyjęcia wyłącznie za właściwe wskazania w budżecie projektu kosztów rzeczywiście poniesionych, ocenianych przez pryzmat zasadności ich wysokości – co jest możliwe w przypadku potencjalnego szkolenia w zakresie innego języka obcego. Nie można zapominać, że jakkolwiek Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków odnoszą się do wszystkich działań POKL, to jednak wskazane wyżej zasady odnoszące się do racjonalności wydatków dotyczą i tego działania w rozumieniu choćby przyjętej celowości metodyki wskazania sposobu rozliczania projektu. Nie można abstrahować od tego, że pomoc finansowa pochodzi ze środków publicznych, zatem osiągnięcie oczekiwanych rezultatów projektu, nie może być oderwane od celowości przyznanych na jego realizację środków. Gdyby uznać racje skarżącego to biorąc pod uwagę ilość osób, które miały być objęte projektem (144) okazałoby się, że podnoszenie umiejętności językowych 1 osoby, byłoby zapewne nieporównanie wyższe niż szkolenie w wyspecjalizowanej szkole językowej. W ocenie Sądu sporne pisma nie wprowadzały jak twierdzi Skarżący nowych zasad oceny wniosku poprzez wskazanie sposobu interpretacji pojęcia stawka jednostkowa, lecz stanowiły jedynie poprzez odwołanie się do faktu obowiązywania stawki jednostkowej w przypadku nauczania języków obcych wskazanych w załączniku nr 2 Wytycznych, przypomnienie o konieczności rozumienia tej stawki jako realizującej postulat zasadności i racjonalności tego typu projektów. Oczywiście należy uznać, że skoro zgodnie z treścią Dokumentacji programowej (czego dotyczyło też pismo z 25 maja 2012 r.) w zakresie treści dotyczącej pkt 4.2 - Szczegółowe kryteria dostępu przewidziano, że przynajmniej 70 % uczestników kursu musi uzyskać potwierdzoną egzaminem (certyfikatem) biegłość językową zgodną z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. A, B, C ), powoduje to, że skoro musi to być bezstronny, niezależny od Beneficjenta sprawdzian umiejętności, może się on wiązać z dodatkowymi kosztami. Można więc je zgłosić jako koszt kwalifikowany, jako, że co jest zrozumiałe, nie należy on- co do zasady - do zwykłych kosztów kształcenia. Ponadto należy uznać, że skoro w powoływanych przez Skarżącego "Pytaniach i Odpowiedziach" udostępnionych przed oceną wniosków wskazano na to, że stawka jednostkowa nie obejmuje kosztu podręczników dla kursantów należy uznać, że informacja ta jest wiążąca, ponieważ beneficjent miał prawo ufać kompetencjom organizatora konkursu, zatem taki koszt powinien być uwzględniony - nawet gdyby odpowiedź ta nie była w pełni zasadna. Należy przypomnieć w tym miejscu, że Eksperci dokonując oceny i uzasadniając ją, mieli na uwadze konieczność stosowania stawki jednostkowej i racjonalność zgłoszonych w projekcie kosztów w odniesieniu do celu projektu, co wynika z uzasadnienia ich stanowisk. Tym niemniej mając na względzie okoliczność, że jeden z Ekspertów kwestionując wskazane we wniosku koszty kwalifikowane, nie zakwestionował kosztów pomocy dydaktycznej dla uczestników kursów jak również dla wykładowców, uznał również zasadność całego wynagrodzenia dla koordynatora projektu należy uznać, że wskazany przez niego poziom kosztów kwalifikowanych projektu, dokonany poprzez pryzmat ich zasadności dla projektu, jest określony w sposób korzystny dla beneficjenta a zarazem z poszanowaniem zasad kwalifikowalności wydatków zawartych w Wytycznych. Posiłkując się wspomnianym stanowiskiem Eksperta, który zakwestionował niższą kwotę wydatków jako niekwalifikowane należy wskazać, że również ta kwota stanowi więcej niż 25% całości wydatków (bo 30,3%). Powoduje to, że nawet gdyby przyjąć za zasadny wyłącznie ten poziom zakwestionowanych kosztów kwalifikowanych w odniesieniu do oceny obydwu Ekspertów, to nie zostało spełnione kryterium IV - Wydatki projektu pkt a, b, c, d, ponieważ łącznie projekt uzyskał średnią z dwóch ocen w postaci 2,5 pkt zamiast koniecznych 9 pkt, co powoduje, że projekt nie uzyskał minimum 60% pkt za wspomniane kryterium. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest konieczność zastosowania zapisów Zasad oceny projektów a konkretnie pkt 6.5 - ocena merytoryczna, w którym wskazano, m.in. (ppkt 6), że "Oceniający dokonuje sprawdzenia spełniania przez projekt wszystkich kryteriów strategicznych, o ile oceniający przyznał wnioskowi co najmniej 60 punktów, a także przynajmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej (dotyczy to również sytuacji, gdy wcześniej oceniający uznał, że wniosek nie spełnia co najmniej jednego z kryteriów dostępu weryfikowanych na etapie oceny merytorycznej i/lub co najmniej jednego z kryteriów horyzontalnych)." Nadto w ppkt 7 zapisano, że "Zidentyfikowanie przez oceniającego wydatków niekwalifikowalnych i/lub zbędnych z punktu widzenia realizacji projektu w wysokości przewyższającej 25% wartości projektu skutkuje negatywną oceną budżetu projektu (kategoria oceny IV Wydatki projektu zawarta w części B. Karty oceny merytorycznej). Z punktu widzenia tych zapisów konieczne było więc odrzucenie wniosku i to mimo tego, że wniosek uzyskał wysoką ilość punktów (81,5%) za spełnienie ogólnych kryteriów oceny merytorycznej. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia wskazywanych przez Skarżącego zasad dotyczących oceny wniosku wskazywanych w skardze, a co za tym idzie nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia IP. Należy stwierdzić, że w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia treści art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczący zapewnienia przez Instytucję zarządzającą przy realizacji zadań (w tym określonych w ust. 1 pkt 8 czyli określeniu systemu realizacji programu operacyjnego) równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz co się z tym łączy naruszenia treści art. 28 ust. 5 i 6 wskazanej ustawy, ponieważ Instytucja Zarządzająca opracowała system realizacji programu operacyjnego. Dokumentacja z tym związana została wyraźnie określona w ogłoszeniu o konkursie i beneficjenci mieli pełną możliwość zapoznania się z ich treścią. Dokumenty te nie uległy zmianie i sam Skarżący tego nie wykazał twierdząc jedynie, że jego zdaniem doszło do zmiany (Wytycznych) ale w zakresie ich interpretacji ze względu na treść pism MRR z dnia 16 stycznia 2013 r. i 24 stycznia 2013 r. do czego Sąd już się odniósł. Nie doszło także do naruszenie treści art. 29 ust. 4 ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju, który stanowi, że do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków, ponieważ nie doszło do pogorszenia zasad konkursu. Zasada dotycząca stosowania stawki jednostkowej w zakresie kosztów bezpośrednich w odniesieniu do nauki języków angielskiego, niemieckiego i francuskiego, nie uległa zmianie i obowiązywała w ramach określonych obowiązującymi w konkursie Wytycznymi. Nawiasem mówiąc kwestie dotyczące stawki jednostkowej, nie uległy zmianie w późniejszych Wytycznych z kwietnia 2012 r. jak również w Wytycznych z 2013 r. co dowodzi bezzasadności twierdzenia Skarżącego. Istotą sporu w sprawie od początku była kwestia tego co należy rozumieć pod pojęciem Stawki jednostkowej użytym w Wytycznych i to, że rozumienie to było odmienne po stronie Ekspertów i organów oraz Skarżącego. Nie doszło również do naruszenia zasady zawartej w treści art. 7 Konstytucji, stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a dotyczącej zasady praworządności, organy orzekały bowiem w oparciu o znane wszystkim beneficjentom przepisy prawa. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o polityce rozwoju oddalił skargę . Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2834/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozstrzygnięcia zasądzając na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego. NSA wskazał, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona z powodu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez wadliwe przyjęcie, że dokonana przez organ ocena projektu przeprowadzona była z zachowaniem zasad wskazanych w tej normie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał literalnej wykładni pojęcia "stawki jednostkowej" użytego w Wytycznych z 15 grudnia 2011 roku Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i wskazał, że odnosi się ono do zakresu: wykładowca sala. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było trafne stanowisko Sądu I instancji, akceptujące dokonaną przez organ ocenę projektu, która wskazuje, iż znaczna część kosztów powinna mieścić się w stawkach jednostkowych, które zostały skalkulowane w oparciu o realne stawki rynkowe i zawierają w sobie wszystkie koszty szkolenia jakie ponoszą wyspecjalizowane firmy zajmujące się komercyjną działalnością w obszarze szkoleń językowych. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie jest zobowiązany uwzględnić przedstawione stanowisko oraz jego argumentację. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony postępowania pozostały przy dotychczasowych stanowiskach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku WSA z dnia 1 października 2014r. i będąc związany treścią art. 190 p.p.s.a., który wskazuje, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny", uznał że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że istota skargi sprowadza się do zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 5 i 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie do oceny projektu skarżacej przepisów zawartych w Wytycznych z 15 grudnia 2011 roku Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dotyczących kosztów kwalifikowanych, w tym określonej w nich "stawki jednostkowej". Dodatkowo zarzut dotyczył zmiany zasady kwalifikowania wydatków w stosunku do wcześniej złożonych projektów w ramach opublikowanego ogłoszenia o konkursie dokonanej, zdaniem skarżącej, dwoma bezpodstawnie wydanymi stanowiskami Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 16 stycznia 2013r. i 24 stycznia 2013r. W tych warunkach dla sprawdzenia prawidłowości oceny projektu skarżącej należało przede wszystkim dokonać wykładni zastosowanych przez organ przepisów dotyczących kosztów kwalifikowanych, czyli bezpośrednich projektu. Przywołując i podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2015r., sygn.. akt II GSK 2834/14, wskazać należy, że w Rozdziale 4 Podrozdziale 2 Wytycznych z 15 grudnia 2011 roku Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki została zawarta regulacja prawna stanowiąca, iż koszty bezpośrednie mogą być rozliczane ryczałtem w oparciu o kwoty ryczałtowe lub stawki jednostkowe. Jednocześnie w Rozdziale 2 Podrozdziale 3 Wytycznych uregulowano, że koszty bezpośrednie to koszty kwalifikowane poszczególnego zadania realizowanego przez beneficjenta w ramach projektu, które są bezpośrednio związane z danym zadaniem. Natomiast w Rozdziale 4 Podrozdziale 2 Sekcji 2 w punkcie 1 wskazano, że stawką jednostkową jest określona przez Instytucję Zarządzającą dla danej usługi stawka, która została określona w załączniku nr 2 i 3 do Wytycznych. Za pomocą stawek jednostkowych istnieje możliwość rozliczenia kosztów bezpośrednich dotyczących usług szkoleń językowych oraz szkoleń komputerowych ale w zakresie wskazanym w załączniku numer 2 i 3 wytycznych. Natomiast w innym miejscu, tj. w Rozdziale 4 Podrozdziale 3 Wytycznych wskazuje się na koszty zarządzania projektem obejmujące wskazane tam koszty bezpośrednie. Zatem skoro dla określonej usługi (szkoleń językowych) stawka jednostkowa została określona przez Instytucję Zarządzającą w załączniku numer 2 do Wytycznych to stanowi ona podstawę do rozliczenia kosztów bezpośrednich dotyczących usług szkoleniowych. Przy czym z treści punktu 1 załącznika numer 2 do Wytycznych wynika, że stawka jednostkowa dotyczy usługi szkoleniowej o następującym zakresie kosztów: wykładowca, sala. Oznacza to, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd orzekający podziela, że Instytucja Zarządzająca przy usłudze szkoleniowej określiła zakres kosztów rozliczanych za pomocą stawki jednostkowej w ten właśnie sposób. Jednoznaczne sformułowanie w tym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia, że stawka jednostkowa za pomocą której mają być rozliczane koszty usług szkoleniowych winna obejmować swym zakresem inne koszty nie wymienione w treści punktu 1 załącznika numer 2 Wytycznych. Przyjęcie, przez instytucje oceniające projekt skarżącej, wykładni powyższych przepisów w sposób rozszerzający ich treść poprzez uznanie, że stawka jednostkowa obejmuje znaczną część kosztów, które zostały skalkulowane w oparciu o realne stawki rynkowe i zawierają w sobie wszystkie koszty szkolenia jakie ponoszą wyspecjalizowane firmy zajmujące się komercyjną działalnością w obszarze szkoleń językowych, w tym skarżąca, powoduje oderwanie się od brzmienia przedstawionych regulacji oraz nadanego przez instytucję zarządzającą znaczenia poszczególnym terminom i określenia ich zakresu przedmiotowego. W konsekwencji stanowi to o naruszeniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu skarżącej w myśl art. 26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Stwierdzenie naruszenia tego przepisu dało podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd orzekający w sprawie i stwierdzenia, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU, jako Instytucję Pośredniczącą II stopnia, w myśl art. 30c ust.3 pkt.1 u.z.p.p.r. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego zmiany zasady kwalifikowania wydatków w stosunku do wcześniej złożonych projektów w ramach opublikowanego ogłoszenia o konkursie dokonanej, zdaniem skarżącej, dwoma bezpodstawnie wydanymi stanowiskami Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 16 stycznia 2013r. i 24 stycznia 2013r., Sąd nie podzielił jego zasadności. Sąd uznał, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny i wcześniej orzekający tutejszy Sąd w wyroku z dnia 1 października 2014r., że pisma te nie stanowiły podstawy oceny projektu. Pisma te nie wprowadziły zmian w dokumentach stanowiących system realizacji programu operacyjnego i same w sobie nie mogły być uznane za dokumenty kształtujące ten system. Przypomnieć należy, że w piśmie z 16 stycznia 2013 r. wskazano na to, że przyjęcie stawek jednostkowych wyklucza co do zasady możliwość posłużenia się jakimikolwiek innymi kosztami, mimo tego, że w Wytycznych wprost nie ma zakazu wskazywania takich kosztów w projekcie. MRR wskazał, że w takim przypadku należy ocenić zasadność i racjonalność takich kosztów w sytuacji przyjęcia przez beneficjenta stawki jednostkowej, która stanowi uproszczoną metodę rozliczania projektu. W piśmie z 24 stycznia 2013 r. z kolei MRR ponownie wskazując na to do kogo skierowane jest poddziałanie również odniósł się do kwestii stawki jednostkowej i jej komplementarności w zakresie obejmowania nią kosztów usługi. Wskazano w tym piśmie również na to, że w przypadku usługi szkoleniowej zasadne jest poniesienie kosztów egzaminu oraz podręcznika dla kursantów. Zakwestionowano możliwość uznania kosztów dojazdu uczestników szkolenia oraz usług cateringowych podkreślając, że nie mogą być ponoszone koszty wykraczające ponad standard powszechnie oferowany komercyjnie, jakkolwiek w odniesieniu do cateringu możliwe byłoby jego poniesienie w jakimś zakresie przy określonej długości szkolenia w ciągu dnia. Treść opisanych wyżej pism należy uznać tylko za próbę interpretacji dokumentacji odnoszącej się do oceny projektów w ramach Poddziałania 9.6.2 Podwyższenie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych POKL, dokonaną przez instytucję zarządzającą Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki, która to interpretacja jest odmienna od przedstawionej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Próbę, która tylko może potwierdzić argumentację na okoliczność braku przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu w myśl art. 26 ust.2 u.z.p.p.r. nie może natomiast stanowić o zasadności zarzutu skarżącej o pogorszeniu zasad konkursu w świetle art. 28 ust.5 i 6 oraz art. 29 ust.4 u.z.p.p.r. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionego wyżej stanowiska w sprawie wykładni i stosowania ww. przepisów dotyczących kosztów kwalifikowanych. Przedstawiona wykładnia w żadnym razie nie odmawia stosowania do oceny poszczególnych kosztów bezpośrednich, poza stawką jednostkową, zasad odnoszących się do ich niezbędności, racjonalności i efektywności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 30c ust.3 pkt.1 u.z.p.p.r., orzekł jak w wyroku. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.