V SA/Wa 1386/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Asesor WSA Danuta Dopierała, Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.), , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Fundacji A. W. O. W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu dotacji I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]09.2006 r. – działając na podstawie art. 146 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4, 5 pkt 2 oraz w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – w wyniku wszczętego z urzędu w dniu [...] maja 2005 r. postępowania określił: 1. kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta [...] przez Fundację pod nazwą "A. W. O. W." z siedzibą przy ul. [...] (numer KRS [...]) na [...] zł, 2. termin, od którego nalicza się odsetki od kwoty określonej w punkcie 1 w wysokości jak dla zobowiązań podatkowych, na dzień [...] stycznia 2005 r. W motywach decyzji wskazano przesłanki, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – stosownie do treści art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) oraz art. 38 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 593 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania przedstawiciela Fundacji postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). W motywach wskazano, że w sprawie bezzasadnie wydano kwotę [...] zł na fotografie, które nie zostały użyte a zastąpiono je innymi, będącymi w posiadaniu Fundacji. Powyższa kwota pochodziła zaś z dotacji udzielonej na wykonanie konserwatorskiej dokumentacji rysunkowo-opisowej [...]. Konstatacje te, oparte o ustalenia Organu I instancji, wymagają jednak dalszych weryfikacji. Wprawdzie większość zarzutów zawartych w odwołaniu nie jest zasadna, to jednak – zdaniem Organu II instancji – konieczna w sprawie jest opinia biegłego. W szczególności przedmiotem oceny przez specjalistę winny być zdjęcia wykonane przez H.Z., K. W., J. R. i W. S.-R.. Zostały one bowiem wykonane i załączone do nowego IV tomu dokumentacji konserwatorskiej. Rzeczą biegłego jest ustalić, czy po pierwsze jakość tych fotografii jest co najmniej taka jak zdjęć A. S. oraz czy nadają się one do użycia w przedstawionej dokumentacji konserwatorskiej. Należy również ustalić jaka jest wartość takich zdjęć, nie wykonanych przez artystów fotografików. O ile okaże się, że zdjęcia te nie nadają się do wykorzystania w dokumentacji konserwatorskiej, wówczas będzie miał zastosowanie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z tezami organu I instancji zawartymi w zaskarżonej decyzji. Jeżeli okaże się natomiast, iż zdjęcia te nadają się do zastosowania w przedmiotowej dokumentacji, a ich wartość odpowiada zapłaconym kwotom, a ponadto nie są one znacznie gorsze od zdjęć A. S., wówczas zastosowanie powyższego przepisu nie będzie zasadne. W przypadku natomiast, gdyby się okazało, iż kwoty wydatkowane na zdjęcia (nadających się do wykorzystania w dokumentacji konserwatorskiej) odbiegają znacznie od rynkowych, wówczas powyższemu przepisowi będzie podlegała różnica miedzy kwotą zapłaconą a wartością rynkową fotografii. Powyższe winno być dokonane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Odnośnie zarzutu stosowania przepisów nieistniejących w dacie popełnienia zarzucanego naruszenia umowy wskazano, że z braku uregulowań zawartych w przepisach przejściowych obowiązuje zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. Ponadto treść art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. w pełni odpowiada brzmieniu poprzednio obowiązującego art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Wskazano też, że zasługi w latach minionych Fundacji dla konserwacji zabytku nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy (dotyczącej wykorzystania konkretnej kwoty dotacji w konkretnym czasie na ściśle wskazany cel). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji I i II instancji oraz umorzenie postępowania. W dalszej części skargi Skarżąca opisała w kilku zdaniach działalność Fundacji i sam zabytek, tj. [...]. Zarzuciła przewlekłość oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, zasady prawdy obiektywnej, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Podkreśliła przy tym, że organ nie uzasadnił w oparciu o jakie dowody podjął rozstrzygnięcie i dlaczego nie uwzględnił dowodów korzystnych dla Fundacji. Organ nie wyjaśnił ponadto dlaczego pominął dowód z opinii biegłego prof.dr hab. J. G. Skarżąca podniosła także zarzut braku wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę – żądając oddalenia wniesionego środka zaskarżenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. I. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. II. W powyższym kontekście stwierdzić trzeba, że – stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. – Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji jedynie wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy: 1. wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości; 2. uzależnione jest od przeprowadzenia tegoż postępowania w znacznej części. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Jak wynika to z decyzji Organu II instancji zalecono jedynie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, która to ma charakter uzupełniający. Gdy się zestawi ją z dokonanymi w sprawie czynnościami, to nie sposób uznać, iż zachodzi potrzeba – w zakresie realizacji tego dowodu – "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części" (vide art. 138 § 2 k.p.a.). Jest rzeczą oczywistą, iż dowód z opinii biegłego Organ II instancji mógł przeprowadzić samodzielnie. Upoważnia go do tego treść art. 136 k.p.a., w którym przyjęto, że może to uczynić także za pośrednictwem Organu I instancji. III. Mając zatem powyższe na względzie – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji uznając, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które ewidentnie miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do treści pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne.