V SA/Wa 1391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA – Jolanta Bożek po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. Sp. z o.o. w S. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia ... kwietnia 2012 r. Nr ... w przedmiocie wypłaty dofinansowania postanawia: odrzucić skargę Wnioskiem z 31 lipca 2008 r. strona zwróciła się do organu o dofinansowanie projektu pt. "...". Skarżący i PARP zawarli umowę o dofinansowanie, przedmiotem której jest udzielenie skarżącemu przez PARP dofinansowania na realizację projektu ze żrodków publicznych w ramach PO IG oraz określenie praw i obowiązków stron umowy związanych z jego realizacją w zakresie zarządzania, rozliczania, monitorowania, sprawozdawczości i kontroli, a także w zakresie informacji i promocji. W dniu ... kwietnia 2012 r. zaskarżonym do Sądu pismem Dyrektor Departamentu Wsparcia Innowacyjności podtrzymał ustalenia dokonane w trakcie weryfikacji wniosków skarżącego o płatność pośrednią nr 2 oraz płatność pośrednią nr 3. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Skarga została wniesiona zgodnie z przepisem ar. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.), który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej informacji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 30c u.z.p.p.r. należy wskazać, że z mocy art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wskazanymi wyłączeniami pozostałe przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi będą miały odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że takim przepisem będzie również art. 58 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. W ocenie Sądu wątpliwości nie ulega, że pismo z informacją o uznaniu części wydatków w ramach wniosku o płatność za niekwalifikowane i o kwocie wypłaconego dofinansowania, nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem oraz, że dotyczy sprawy indywidualnej konkretnego beneficjenta (w tym wypadku skarżącego). Odnośnie spełniania przez takie pismo kolejnych dwóch kryteriów aktu lub czynności podlegających kontroli sądowo-administracyjnej Sąd wskazuje, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa mogą bowiem podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o ile mają charakter publicznoprawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym, że jednym z podstawowych kryteriów determinujących zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "publicznoprawnego charakteru rozstrzygnięcia" organu (por. uchwałę NSA z 29.3.2006 r., II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 95; post. WSA we Wrocławiu z 24.8.2006 r., I SA/Wr 1347/05, POP 2007, Nr 1, poz. 8 - sąd odmówił uznania za czynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, pisma naczelnika urzędu skarbowego zawierającego odmowę zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami osobie, która zapłaciła podatek za podatnika). Podobnie w wyroku NSA z 1.2.2005 r. (FSK 1714/04, Legalis) stwierdzono, że zakresem kognicji sądów administracyjnych nie może być objęta ocena prawna umowy cywilnoprawnej zawartej przez stronę skarżącą z kontrahentem. Sąd odmówił również uznania za czynności o charakterze publicznoprawnym (a więc podlegającym kognicji sądu) np.: czynność udziału w zawarciu aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego lub też czynność negocjacyjną poprzedzającą zawarcie takiej umowy cywilnoprawnej (por. post. NSA z 21.2.1997 r., 1 SA 264/97, ONSA 1997, Nr 4, poz. 182). Analizując powyższe orzecznictwo stwierdzić należy, iż pismo do skarżącego - beneficjenta umowy o dofinansowanie, dotyczące realizacji tej umowy, z całą pewnością nie ma charakteru publiczno-prawnego. Przy wykonywaniu umowy tej umowy PARP nie działa bowiem w sposób władczy, lecz jako strona tej umowy, zaś fakt, iż umowa cywilnoprawna dotyczy świadczenia sfinansowanego ze środków publicznych, nie przesądza sam przez się, iż spory z niej wynikłe winny być rozstrzygane w postaci decyzji administracyjnej, tj. poprzez władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, czy też że pismo związane z realizacją takiej umowy, mimo braku formy decyzji lub postanowienia, może zostać zakwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (por. post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.06.2011, 1 SAB/Go 7/11, LEX 1090982). Pismo będące przedmiotem skargi nie spełniło również ostatniego elementu sine qua non aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a., a mianowicie, iż dany akt lub czynność powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. NSA stwierdził bowiem, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. post. NSA z 16.11.2006 r., 11 GSK 193/06, Legalis), przy czym jest to pogląd wyrażany jednogłośnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednocześnie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie w sposób ewidentny brak jest takiego związku, chociażby z tej przyczyny, iż uprawnienia skarżącego nie wynikają z przepisu prawa. Prawo skarżącego do otrzymania dofinansowania w określonej wysokości wynika bowiem z umowy o dofinansowanie -umowy, do której w kwestiach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, umowy o charakterze cywilno-prawnym, spory na tle której powstałe podlegają co do zasady kognicji sądów powszechnych (por. wyrok NSA z 4.03.2008, II GSK 217/08, Legalis). Zgodnie z przepisem art. 6b ust. 8 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r.. Nr 42, poz. 275 ze zm.), Agencja udziela pomocy finansowej w drodze umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, zaś cywilno-prawny charakter tej umowy nie był w orzecznictwie sądów zarówno administracyjnych jak i powszechnych nigdy kwestionowany. W świetle powyższych argumentów za równie nietrafne i nieuzasadnione należy uznać poglądy przytoczone przez Skarżącego, mające uzasadnić właściwość sądu administracyjnego. Wniosek o dofinansowanie, który inicjuje ubieganie się o dofinansowanie w toku konkursu nie może być utożsamiany z wnioskiem o płatność, na podstawie którego w toku realizacji projektu w ramach umowy o dofinansowanie beneficjent wykazuje prawidłową realizację obowiązków z tej umowy wynikających, tak samo. jak nie może być utożsamiany wnioskodawca z beneficjentem umowy o dofinansowanie. I o ile w związku z koniecznością uregulowania sytuacji prawnej wnioskodawców ubiegających się o otrzymanie wsparcia i zawarcie umowy o dofinansowanie, ustawa z dnia 6.12.2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84poz. 712 z późn. zm.) w sposób wyczerpujący wskazuje na procedury odwoławcze w razie negatywnej oceny projektu zawartego we wniosku o dofinansowanie, dając wnioskodawcy prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do NSA, o tyle nie bez przyczyny w ustawie tej brak jest uregulowań trybu postępowania w fazie realizacji umów o dofinansowanie, ponieważ wszelkie spory związane z realizacją umów cywilno-prawnych podlegają kognicji sądów powszechnych (kognicja taka wskazana jest również w samej umowie o dofinansowanie, jaka łączy PARP ze Skarżącym - por. § 16 ust. 2 umowy). Zatem wszelka analogia do rozwiązań przyjętych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dla oceny wniosku o dofinansowanie, stosowana do wniosków o płatność w ramach realizacji umowy o dofinansowanie, jest niedopuszczalna i nieuprawniona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie sprawy i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.