V SA/Wa 1405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta J. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowej do budżetu państwa; oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r. określającą Gminie [...] zwrot do budżetu państwa części dotacji celowej udzielonej Gminie w 2011r. na dofinansowanie zadania własnego bieżącego w.w. Jednostki samorządu terytorialnego w ramach Rządowego programu wspierania w latach 2009-2014 organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia - ,,Radosna szkoła’’ wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia 30 lipca 2012r. do dnia zwrotu dotacji w kwocie 4.799,40 zł. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Rada Ministrów ustanowiła Rządowy program wspierania w latach 2009-2014 organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia - ,,Radosna szkoła’’. Szczegółowe formy i zakres udzielanej pomocy zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2009r. w sprawie form i zakresu finansowego wspierania organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia. W odniesieniu do organów prowadzących publiczne i niepubliczne szkoły podstawowe oraz ogólnokształcące szkoły muzyczne I stopnia, którymi są jednostki samorządu terytorialnego, wsparcia udzielano w formie dotacji. Gmina [...] na dofinansowanie realizacji zadania własnego bieżącego w dziale 801 – Oświata i wychowanie, rozdział 80101 w 2011r. otrzymała dotację w wysokości 23.997 zł . Koszty realizacji przedmiotowego zadania wyniosły 23.997 zł i zostały w całości sfinansowane ze środków przekazanej dotacji celowej. Zostało to stwierdzone w wyniku przeprowadzonej w dniach 5-20 czerwca 2012r. w Urzędzie Gminy i Miasta [...] kontroli. W dniu 20 czerwca 2012r. Burmistrz Gminy i Miasta J. i Skarbnik [...] odmówili podpisania listy sprawdzającej, a Burmistrz złożył wyjaśnienia. Wskazał, że z treści pisma Wojewody [...] informującego o kwocie środków przyznanych tej jednostce na realizację ww zadania oraz umów zawartych pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą [...],, nie wynika konieczność uzupełnienia środków o środki jednostki samorządu terytorialnego’’. W piśmie z dnia 3 lipca 2012r Burmistrz wniósł zastrzeżenia pokontrolne wnioskując o uwzględnienie faktu, iż w umowach zawartych w dniu 1 czerwca 2011r. między Wojewodą a Gminą nie wskazano obowiązku wniesienia udziału własnego gminy w kosztach realizacji programu. W piśmie z dnia 25 lipca 2012r. (doręczonym 30 lipca 2012r.),` przekazano Burmistrzowi 6 zaleceń pokontrolnych. Jednym z nich był zwrot kwoty 4.799,40 zł stanowiącej pobraną w nadmiernej wysokości część dotacji celowej przekazanej Gminie na dofinansowanie realizacji przedmiotowego programu rządowego. Burmistrz odmówił realizacji tego zalecenia wskazując, że przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych odnosi się do zadań własnych gminy, do których, w jego ocenie, nie można zaliczyć realizacji programów rządowych. Wobec powyższego, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przez te jednostkę samorządu terytorialnego do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej udzielonej Gminie [...] na dofinansowanie realizacji Rządowy program wspierania w latach 2009-2014 organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia - ,,Radosna szkoła’’. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., wydana na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,poz. 1240 ze zm.), dalej: ,,u.f.p.’’ Wojewoda [...] orzekł zwrot przez Gminę [...] kwoty państwa części dotacji celowej udzielonej Gminie w 2011r. na dofinansowanie zadania własnego bieżącego w.w. Jednostki samorządu terytorialnego w ramach Rządowego programu wspierania w latach 2009-2014 organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia - ,,Radosna szkoła’’ wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia 30 lipca 2012r. do dnia zwrotu dotacji w kwocie 4.799,40 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, ze przedmiotowe zadanie było zadaniem własnym bieżącym Gminy i znajduje do niego zastosowanie przepis art. 128 ust. 2 u.f.p. Powołał się także na art. 90u ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty , dalej: ,,u.s.o.’’, podnosząc , iż na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2009r. w sprawie form i zakresu finansowania wspierania organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia (Dz.U. Nr 110, poz. 915 ze zm.), dalej: ,,rozporządzenie’’ W odniesieniu do form wsparcia ww. rozporządzenie wskazuje, iż może ono przybrać formę dotacji dla następujących organów prowadzących: jednostek samorządu terytorialnego, osób prawnych innych niż jednostki samorządu terytorialnego oraz osób fizycznych, natomiast wsparcie finansowe udzielane ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego jako organu prowadzącego udzielane jest w formie dofinansowania. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2001r. Wojewoda podkreślił, iż dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Bieżące zadania własne powinny być finansowane w możliwie wysokim stopniu z dochodów własnych, więc limit kwot dotacji wprowadzony w art. 128 ust. 2 u.f.p. wpisuje się w te założenia. Wobec złożenia przez Gminę odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, ze zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, z póżn. zm), dalej: ,,ustawa o samorządzie’’, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gmin. Sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 ustawy o samorządzie nie stanowią samoistnej podstawy dla działania gminy i konieczne jest unormowanie powyższego w przepisach odrębnych. Taką odrębna ustawą jest u.s.o.. Zgodnie z jej art. 5 ust. 5 zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Organ powołał się także na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 pażdziernika 1995r. sygn. K/95 i z dnia 28 czerwca 2001r sygn. U 8/00 wskazując, że wynika z nich, że zadania własne gminy finansują w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być uzupełniane m.inn. dotacją celową z budżetu państwa. Minister podkreślił także, że programy ,,Wyprawka szkolne’’ i ,,Radosna szkoła’’ mają róznych adresatów i inne cele. Pierwszy z nich ma za cel bezpośrednie świadczenie pomocy materialnej na rzecz uczniów, zaz celem drugiego jest dofinansowanie zadania własnego gminy w zakresie edukacji. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję, Gmina [...] żądała uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podniosła, iż program ,,Radosna szkoła’’ jest programem rządowym i w założeniu nie polega na dofinansowaniu programów lokalnych ani zadań własnych gminy. Skoro zaś realizacja programów rządowych nie wchodzi w zakres zadań własnych, do dotacji udzielonych na realizację programów rządowych nie ma zastosowania przepis art. 128 ust. 2 u.f.p.. Wskazała, iż w roku 2011 realizowała dwa wskazane powyżej programy rządowe, na które otrzymała z budżetu państwa dotacje celowe. Realizacji obu programów towarzyszyły wykładnie wynikające z pism: - Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011r, - Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] marca 2011r., - Sekretarza Stanu MEN Nr [...] z dnia [...] października 2010r. W dalszej części skargi, Gmina opisuje czynności związane z programem ,,Wyprawka szkolna’’ odnosząc to także do przedmiotowego programu tj. ,,Radosna szkoła’’. Wskazała też, że dokonując wydatkowania kwoty 23.997 zł kierowała się pismem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r w którym wymienione środki zostały określone jako przeznaczone na sfinansowanie zakupu pomocy dydaktycznych do miejsc zabaw w szkole w ramach w/wym programu rządowego, co było dla Skarżącej jednoznaczne, że powyżej wymieniona kwota stanowi granicę dotacji. Podniosła także, że składając wniosek o udzielenie dotacji w ramach programu ,,Radosna szkoła’’ Skarżąca nie realizowała własnego programu w tym zakresie. Nadto podkreśliła, że aby zrealizować ten program rządowy, musiała wyznaczyć i przygotować pomieszczenia w szkołach, a wydatkowane kwoty na ten cel powinny zostać uznane za udział własny Gminy. W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i został przedstawiony we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Sprawa dotyczy dotacji udzielonej w roku budżetowym 2011. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gmin. Sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 ustawy o samorządzie nie stanowią samoistnej podstawy dla działania gminy i konieczne jest unormowanie powyższego w przepisach odrębnych. Taką odrębna ustawą jest u.s.o.. Zgodnie z jej art. 5 ust. 5 zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Art. 5 ust. 7 pkt 5 stanowi, ze do zadań organu prowadzącego szkołę należy ,, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczanie, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zasadnie więc organ uznał, że wniosek o udzielenie dotacji w ramach programu ,,Radosna szkoła’’ dotyczył zadania własnego. Nie można, zdaniem Sądu, uznać za słuszny stanowiska Skarżącego, ze program ,,Radosna szkoła’’ adresowany jest bezpośrednio do uczniów i nie stanowi dofinansowania gminnych form pomocy uczniom. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Rada Ministrów ustanowiła Rządowy program wspierania w latach 2009-2014 organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia - ,,Radosna szkoła’’. Szczegółowe formy i zakres udzielanej pomocy zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2009r. w sprawie form i zakresu finansowego wspierania organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, organom prowadzącym publiczne i niepubliczne szkoły podstawowe oraz ogólnokształcące szkoły muzyczne I stopnia ze środków budżetu państwa udziela się wsparcia finansowego na: - zakup pomocy dydaktycznych do miejsc zabaw w szkolach; - utworzenie lub modernizacje szkolnych placów zabaw; - zwrot kosztów zakupu pomocy dydaktycznych do miejsc zabaw w szkołach i zwrot kosztów utworzenia lub modernizacji szkolnych placów zabaw, poniesionych przez organy prowadzące w okresie od 1 stycznia 2009r. do dnia 10 pażdziernika 2013r. Organom prowadzacym publiczne i niepubliczne szkoły podstawowe oraz ogólnokształcące szkoły muzyczne I stopnia, którymi są jednostki samorządu terytorialnego, wsparcie udzielane jest w formie dotacji. WSA wskazuje, iż od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz. U.Nr 157, poz. 1240)., która w przepisie art.128 ust.1 stanowi: Udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy., a w ust.2 : Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący , a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin ,,dofinansowanie’’ oznacza sfinansowanie jakiego zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. ,,sfinansowanie,, czy ,,sfinansowanie w całości’’ Dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie wiec organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2001r sygn. akt U 8/00 wskazano, iż ,, z istoty zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny’’, a w uzasadnieniu TK z dnia 23 pażdziernika 1995r. sygn. K 4/95 że ,, zadania własne finansują gminy w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być – i faktycznie bywają – uzupełniane m.in. dotacją celową z budżetu państwa"". Jeżeli chodzi o , podniesione w skardze wydatki na przygotowanie pomieszczeń w szkołach, to aby uznać, że stanowiły one wkład finansowy w formie rzeczowej, organ prowadzący winien wskazać wartość tego wkładu, tj. określić jego wymiar finansowy. Reasumując, w ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 128 ust. 2 u.f.p. i nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. W tej sytuacji zasadne było wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki- wobec niedokonania zwrotu dotacji w terminie . Z powyższych względów , na zasadzie przepisu 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.