V SA/Wa 1424/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec- Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D.D. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego; oddala skargę. Przedmiotem skargi D. D. (dalej jako: "skarżący") było postanowienie Ministra Finansów (dalej jako: "Minister" lub "organ II instancji") z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. (dalej jako: "organ I instancji") z [...] września 2012 r. nr [...] odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ([...] Oddział w W.), jako organ egzekucyjny, wszczął egzekucję do majątku D. D. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: - od [...] do [...], - od [...] do [...], - od [...] do [...]. Ww. tytuły wykonawcze obejmują zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W toku postępowania organ egzekucyjny podjął szereg czynności zmierzających do wyegzekwowania zaległości. Zawiadomieniami z [...] grudnia 2011 r. od nr [...] do nr [...] dokonano zajęcia wierzytelności skarżącego z rachunku bankowego w Banku M. S.A. w W., następnie zawiadomieniami z [...] kwietnia 2012 r. od nr [...] do nr [...] dokonano zajęcia wierzytelności strony z rachunku bankowego również w Banku M. S.A. Pismem z [...] maja 2012 r. D. D. złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych, do momentu wydania "ostatecznych wyroków przez niezawisłe sądy". W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej brakiem wypłat wynagrodzenia. [...] września 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. – po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Z., zawartego w postanowieniu z [...] września 2012 r. nr [...] – wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...]. [...] października 2012 skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie. W złożonym środku zaskarżenia ponownie wskazał na swoją ciężką sytuację materialną oraz podniósł, że jego zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstało na skutek działania osób trzecich. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, Minister Finansów postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] września 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 23 § 6 i § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny tekst jednolity – Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej jako "u.p.a.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią tego przepisu organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną uprawnione są do wstrzymania, na czas określony, czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W przypadku natomiast egzekucji innych należności niż pozostające we właściwości urzędów skarbowych, dyrektor izby skarbowej może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne wyłącznie za zgodą wierzyciela. Organ II instancji zauważył, że zgodnie ze stanem prawnym na dzień wydania rozstrzygnięcia dyrektor izby skarbowej nie był uprawniony do oceny jakimi przesłankami kieruje się wierzyciel zajmując stanowisko wobec żądania zobowiązanego. Dodał, że dyrektor izby skarbowej wprawdzie został wyposażony w kompetencje w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to jednak kompetencja ta była subsydiarna w stosunku do tej, która przysługiwała wierzycielowi. Wyjaśnił, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego do majątku skarżącego są należności pozostające we właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Z., który postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...] nie wyraził zgody na wstrzymanie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W ocenie Ministra, organ I instancji zobligowany był zatem odmówić wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Niezależnie od powyższego, organ II instancji zaznaczył, że trudna sytuacja zobowiązanego z pewnością jest dolegliwa, niemniej nie może stanowić szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.a. Pismem z [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wydane przez Ministra Finansów postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Finansów oraz o czasowe zawieszenie egzekucji. W uzasadnieniu strona wskazała, że nie uchyla się od zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu niezapłaconych składek, a każdą złotówkę, którą jest winna zwróci wraz z należnymi odsetkami i opłatami. Skarżący zauważył, że dyrektor izby skarbowej został wyposażony w kompetencje w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Zatem w jego ocenie czasowe wstrzymanie egzekucji zależy w głównej mierze od postawy samego dłużnika i w zasadzie od dobrej woli m.in. dyrektora izby skarbowej. Strona zadeklarowała, że wszystkie zobowiązania względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ureguluje nie później niż do [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 18 tej ustawy, jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nie wszystkie przepisy k.p.a i nie wprost będą tu stosowane. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków. Przewiduje również uprawnienia dłużników mające na celu ochronę ich praw. Przy czym uprawnienia te są tylko takie jakie wprost w tej ustawie przewidziano. Przysługują one w trybach i terminach w ustawie przewidzianych, nie konkurując ze sobą. Brak konkurencji między środkami zaskarżenia przysługującymi dłużnikowi egzekwowanego obowiązku oznacza, że rozpoznanie takiego środka zaskarżenia odbywa się tylko w granicach tego środka, a nie obejmuje całościowych rozważań dotyczących postępowania egzekucyjnego, jak chciałaby skarżący w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie organy rozstrzygały wniosek skarżącego z [...] maja 2012 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W niniejszej sprawie zarówno Minister Finansów jak i poprzedzający go Dyrektor Izby Skarbowej w W. wydając kontrolowane postanowienia odmówili wstrzymania postępowania egzekucyjnego argumentując powyższe związaniem stanowiskiem wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Z., który postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...] nie wyraził zgody na wstrzymanie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Działające w sprawie organy – Dyrektor Izby Skarbowej w W. i Minister Finansów – wydając kontrolowane postanowienia odmówiły wstrzymania czynności egzekucyjnych, powołując się na przepisy art. 23 § 6 i § 7 u.p.a. Z treści tych przepisów, w wersji aktualnej na dzień wydania decyzji przez organ I Instancji, wynikało, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7 (art. 23 § 6 u.p.a.). Zgodnie z art. 23 § 7 u.p.a., Dyrektor Izby mógł wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych wyłącznie za zgodą wierzyciela. Na mocy art. 111 pkt 11 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1289, dalej jako: "ustawa zmieniająca"), zmieniono brzmienie art. 26 ust. § 6 u.p.a. oraz uchylono § 7 tegoż artykułu. Jednocześnie zgodnie z art. 123 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie (tj. przed dniem 21 listopada 2013 r.), zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2-6. Zgodnie zaś z art. 123 ust. 3 ustawy zmieniającej do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 u.p.a., w brzmieniu dotychczasowym, nie była wymagana zgoda wierzyciela. Kontrolując zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że powołana w nim argumentacja organu nie jest prawidłowa nie mniej jednak zaskarżone postanowienie w swoim rozstrzygnięciu odpowiada prawu. Przede wszystkim podnieść należy, że w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru o ewentualnym wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Podnieść należy, że w myśl art. 23 § 1 u.p.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, a zgodnie z art. 23 § 2 w przypadku braku organu wyższego stopnia w stosunku do organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 19, nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy miejscowo dyrektor izby skarbowej. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne. W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o których mowa w tym artykule. Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.a. nie przysługuje dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.a.). Ustawa w ogóle nie przewiduje wniosku dłużnika o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II FSK 1925/07 (dostępne w CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek dłużnika skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ze względu na zaistnienie szczególnych okoliczności mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. W ramach tych czynności organ decydowałby uznaniowo o potrzebie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było. Organy wprost rozstrzygały wniosek skarżącego nie dopatrując się okoliczności, iż skarżącemu taki wniosek nie przysługuje. Z uwagi na fakt, że kontrolowane postanowienia organów odmawiają uwzględnienia wniosku skarżącego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym miejscu sąd wskazuje, że przepis art. 23 § 6 u.p.a, mimo iż w wersji obowiązującej na datę orzekania organów, wskazywał przy prawidłowej jego wykładni, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego było możliwe tylko w toku trwającego postępowania kontrolnego, to dla jasności sytuacji został on przez ustawodawcę doprecyzowany nowelą z dnia 10 lipca 2015 r. zawartą w art. 39 pkt 7 ustawy o administracji podatkowej (Dz. U z 2015 r. poz. 1269), obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., poprzez dokonanie zapisu, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postepowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Powyższa nowela nie zmienia istoty rzeczy w przedmiotowej sprawie, gdyż prawidłowa wykładnia przepisu art. 23 § 6 u.p.a. w wersji obowiązującej na datę orzekania organów również sprowadzała się do tego, że nie była to czynność wszczynana na wniosek dłużnika. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art.151 p.p.s.a.