V SA/Wa 1426/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę Pismem z [...] grudnia 2007 r. (data wpływu do organu) skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, A.Z. wniosła o umorzenie należności powstałej z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając wniosek wskazała, iż sytuacja materialna nie pozwala jej na uregulowanie zaległości. Decyzją z [...] lipca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ szczegółowo przedstawił okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Następnie powołał treść art. 28 ust. 2 - 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej powoływanej jako: "u.s.u.s." oraz przepisy § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), dalej powoływanego jako: rozporządzenie, podkreślając uznaniowy charakter decyzji wydawanych w przedmiocie umorzenia należności. Dokonując oceny sytuacji Strony pod względem zaistnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 - 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. organ nie stwierdził wystąpienia okoliczności określonych w ww. przepisach. Podkreślił natomiast, że choć sytuacja Skarżącej jest trudna (problemy zdrowotne i znaczne zobowiązania wobec innych niż ZUS wierzycieli), to Wnioskodawczyni uzyskuje dochody w wysokości [...] zł z tytułu świadczenia emerytalnego, z którego mogą być egzekwowane należności z tytułu składek. Jednocześnie dostrzegając trudności w zakresie jednorazowej spłaty zadłużenia wobec ZUS, organ wskazał na możliwość rozłożenia należności na raty. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona w pierwszej kolejności wyjaśniła, iż przysługujące jej świadczenie emerytalne z uwagi m.in. na zajęcie komornicze wynosi [...] zł. Następnie zarzuciła, iż organ nie dokonał oceny jej sytuacji z perspektywy przesłanek zawartych w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a." Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku przeprowadzenia szczegółowej analizy okoliczności rozpatrywanej sprawy w świetle przesłanek całkowitej nieściągalności należności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o wskazany przepis, podkreślając, iż Zobowiązana otrzymuje dochód w postaci świadczenia emerytalnego. W ocenie organu, pomimo uwiarygodnienia przez Zainteresowaną trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej brak jest również podstaw do umorzenia wnioskowanych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., gdyż okoliczność, iż A.Z. uzyskuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] złotych brutto (po odliczeniu kwoty podlegającej zajęciu komorniczemu – [...] zł, zaliczki na podatek w kwocie [...] zł oraz składki zdrowotnej, do dyspozycji zainteresowanej pozostaje kwota [...] zł), pozwala przypuszczać, że zainteresowana ma możliwość spłaty ciążącego na niej zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.Z. wniosła o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2009 r. Skarżąca podniosła zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, gdyż organ podstawy tej nie wskazał w sentencji decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Ponadto – w ocenie Skarżącej – organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i osobistej z uwzględnieniem wieku i stanu zdrowia Skarżącej. Dalej Zainteresowana wskazała, że z przeprowadzonej przez organ analizy okoliczności sprawy nie wywiedziono wniosków, które uzasadniałaby przyjęte przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez Skarżącą decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie stwierdzono bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stosownie do art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Uregulowana w powołanych przepisach instytucja umorzenia zaległości oparta jest na uznaniu administracyjnym, na co wskazuje zwrot "mogą być umorzone". Istotą uznania zaś jest rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu strony ubiegającej się o umorzenie oraz interesu budżetu państwa, i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Nadmienić należy nadto, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w stosowaniu analizowanej instytucji nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie. Swoboda ta polega na tym, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, a sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzeganie przez organy procedury normowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania prowadzącego organ do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne itp. Sąd ten nie może natomiast kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w zaskarżonej decyzji, będącego wynikiem dokonanego przez organ wyboru, jego celowości i słuszności. Poza polem rozważań Sądu pozostaje więc rzecz najistotniejsza dla strony, tj. ocena przesłanek merytorycznych. Jeśli zatem Sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie procesowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione. W pierwszej kolejności Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż podstawy tej nie wskazano w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że decyzja składa się z sentencji i uzasadnienia. W niniejszej sprawie w sentencji zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nie wymieniono wprawdzie art. 28 ust 1 i 2 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. ale organ orzekający zrobił to w uzasadnieniu decyzji. Ponadto utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. – w sentencji której wymieniono ww. przepisy –podtrzymał także jej podstawę prawną i dokonał szczegółowego jej wyjaśnienia w uzasadnieniu. Wobec powyższego nie można zgodzić się z argumentacją Skarżącej, iż skoro w sentencji zaskarżonej decyzji nie powołano ww. przepisów, to decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa tak istnieje (i istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji), została przez organ powołana (choć nie w sentencji) i należycie omówiona. Skarżąca zarzuciła również, że organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś z przeprowadzonej przez Prezesa ZUS analizy okoliczności sprawy nie wywiedziono wniosków, które uzasadniałby podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. Zauważyć bowiem należy, iż organ w sposób wszechstronny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe, w szczególności co do sytuacji osobistej (zdrowotnej) i finansowej Skarżącej. Jak wyjaśnił organ, Skarżąca jest wdową i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Następnie Prezes Zakładu wskazał na sytuację zdrowotną Skarżącej, zobrazowaną poprzez złożone do akt sprawy liczne zaświadczenia potwierdzające m.in. przebyte badania, rozpoznane choroby, przeprowadzone zabiegi i okresy leczenia szpitalnego. Odnosząc się do sytuacji materialnej Wnioskodawczyni organ zauważył, iż źródłem utrzymania Skarżącej jest emerytura w wysokości [...] zł brutto, z której komornik potrąca kwotę [...] zł. Prezes Zakładu wyjaśnił, iż Zainteresowana korzysta z ustanowionego na jej rzecz – przez córkę M.L. – prawa dożywotniego, nieodpłatnego użytkowania lokalu mieszkalnego. Ponoszone przez Skarżącą koszty związane z utrzymaniem ww. lokalu wynoszą [...] zł (czynsz) oraz [...] zł (opłata za energię elektryczną). Skarżąca posiada udział ([...]) w nieruchomości o powierzchni [...] ha i zobowiązana jest do uiszczenia podatku od ww. nieruchomości w wysokości [...] zł rocznie, jednakże udział ten objęty został egzekucją z uwagi na zobowiązania Skarżącej wobec spółki R. Sp. z o.o. Ponadto Skarżąca posiada zobowiązania, m.in. wobec S. Sp. z o.o. i E. Sp. z o.o. zaś z pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. – D.K. wynika, iż łączna kwota z prowadzonych przeciwko Skarżącej sześciu postępowań egzekucyjnych przekracza sumę [...] zł. Ponadto Zainteresowana jest zadłużona w związku z posiadaną kartą kredytową, obciążoną na około [...] zł. Dalej zauważono, że pomimo trudnej sytuacji materialnej Skarżąca nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, co potwierdza pismo Ośrodka z [...] września 2009 r. Dokonując oceny przedstawionych powyżej okoliczności niniejszej sprawy organ podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że sytuacja Wnioskodawczyni jest trudna, jednakże z uwagi na osiągany przez nią stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, istnieje możliwość spłaty zadłużenia. Organ rozpatrzył również wniosek strony w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział możliwość umorzenia - w uzasadnionych przypadkach - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, iż przesłanki umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach wymienionych w pkt 1 – 3 ust. 1 § 3 rozporządzenia. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż Prezes ZUS zasadnie uznał, że sytuacja rodzinna, finansowa i zdrowotna skarżącej nie daje podstaw do umorzenia należności w oparciu o przesłanki określone w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a postępowanie dowodowe przeprowadził w zakresie koniecznym do prawidłowego zastosowania art. 28 u.s.u.s. W zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, organ dokonał prawidłowej oceny przesłanek materialnych zastosowania ulgi, a ocena ta została dokonana na podstawie całego materiału dowodowego sprawy i nie narusza granic tzw. swobodnej oceny dowodów. Jest ona prawidłowa, logiczna i konsekwentna. Odmawiając uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej zaległości, organ wskazał wszystkie wymienione wyżej okoliczności faktyczne, a następnie dokonał ich analizy w świetle przesłanek umorzenia, wynikających z powołanych na wstępnie rozważań Sądu przepisów. Organ wskazał, iż musi kierować się w sprawie słusznym interesem społecznym zaś umorzenie zaległości jest instytucją wyjątkową stosowaną tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, iż strona otrzymuje dochody, a więc posiada środki, na uregulowanie zadłużenia wobec ZUS, nie zachodzi zatem przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości. Powyższa okoliczność w sposób wyraźny wskazana została jako przyczyna odmowy umorzenia zadłużenia, nie ma zatem racji Skarżąca podnosząc, iż organ nie wyjaśnił z jakich powodów odmówił zastosowania wnioskowanej przez nią ulgi. Skarżąca podniosła również, iż wobec dokonywanych z jej świadczenia emerytalnego potrąceń komorniczych oraz w związku z ponoszonymi przez nią opłatami (dotyczącymi czynszu i energii, bez uwzględnienia wydatków, np. na wyżywienie, leki), kwota jak pozostaje do jej dyspozycji wynosi jedynie [...] zł miesięcznie i jest niewystarczająca nawet na zapewnienie miesięcznego utrzymania. Organ pomimo, że posiadał wiedzę odnośnie powyższych okoliczności, nie podjął próby rozważenia, czy Skarżąca rzeczywiście ma możliwość wywiązania się z obowiązku spłaty zadłużenia. Zarzuciła, że konieczność przeznaczenia pozostającej do jej dyspozycji kwoty na spłatę ciążącego na niej zadłużenia wobec ZUS pozbawiłaby ją jakichkolwiek środków do życia. Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnia, iż ze świadczenia emerytalnego można potrącić na poczet zadłużenia tylko pewną kwotę, gdyż ustawodawca określił kwotę wolną od zajęć, którą dłużnik może swobodnie dysponować, co w rezultacie w ramach obowiązujących przepisów prawnych stanowi o zabezpieczeniu warunków egzystencjalnych dłużnika. Podkreślić zatem należy, że egzekucja należności pieniężnej przysługującej ZUS w żaden sposób nie przyczyni się do pogorszenia sytuacji finansowej Skarżącej, gdyż podlegająca zajęciu komorniczemu kwota świadczenia emerytalnego, nie może ulec zwiększeniu ponad kwotę wolną od zajęcia. Wnioskodawczyni nie pozostanie zatem bez środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto okoliczność spłaty przez stronę zadłużenia wobec innych wierzycieli nie może stanowić podstawy umorzenia należności przysługujących Zakładowi, szczególnie iż należności publicznoprawne mają pierwszeństwo w ich dochodzeniu przed należności prywatnoprawnymi. Podsumowując wskazać należy, iż w ocenie Sądu przedstawione w sprawie stanowisko organu jest zasadne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Prezes Zakładu w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy swoje stanowisko zaś szczegółowo uzasadnił czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego i na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku