V SA/Wa 1437/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. i Z. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia wierzytelności. oddala skargę Przedmiotem skargi z 16 maja 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. i B. S. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], którą odmówiono umorzenia całości wierzytelności ARiMR wynikających z umowy z dnia [...] grudnia 1992 r. o spłatę zrestrukturyzowanego długu oraz z umowy z dnia [...] stycznia 1993 r. o kredyt udzielony ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Na mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1992 r. w sprawie zasad funkcjonowania oraz źródeł zasilania Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (Dz. U. Nr 49, poz. 222 ze zm.) ze środków Skarbu Państwa – Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (dalej: FRiOR) na podstawie umowy z dni [...] grudnia 1992 r. o spłatę zrestrukturyzowanego długu, wykupił długi Z. S. i M. S. wobec Banku [...] w N. Oddział w S. i dokonał ich restrukturyzacji. Kwota długu do spłaty wyniosła 538.031, 81 zł. Następnie umową z dnia [...] stycznia 1993 r. o kredyt udzielony ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa, FRiOR udzielił Z. S. i M. S. kredytu w kwocie 200.000 zł. W dniu 13 lutego 2004 r. wpłynął do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek Z.S., B.S. i M.S. o umorzenie w całości wierzytelności Agencji powstałej ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (powoływanej dalej jako FRiOR), na podstawie art. 10 d ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4b ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.1994r.Nr1,poz.2 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku powołano się m.in. na zły stan zdrowia Z. i B.S. oraz trudną sytuację majątkową dłużników, w szczególności na fakt posiadania zadłużenia również w banku oraz na to, że gospodarstwa rolne dłużników są obciążone hipotekami. Wskazany powyżej wniosek rozpatrzony został negatywnie. Organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., natomiast organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Rozpoznając skargę na ww. decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 537/09 ze względów formalnych uchylił obie decyzje administracyjne wydane w sprawie. Organ administracyjny I instancji rozpoznający ponownie ww. wniosek decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił wnioskowanego umorzenia całości wierzytelności ARiMR. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w stosunku do Z. i B. S. nie zachodzi przesłanka do umorzenia wierzytelności, określona w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazano tutaj, iż w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym z majątku dłużników możliwe jest uzyskanie kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji, a uprzednie postępowanie egzekucyjne, które toczyło się z wniosku innego wierzyciela i okazało się bezskuteczne, skierowane było tylko do jednego składnika majątkowego, a nie do całego majątku Z. i B. S. Wskazano również, iż wnioskodawcy nie wykazali aby zachodziła tutaj przesłanka do umorzenia określona w art. 25 ust. 1 pkt 4b) ww. ustawy, która stanowi, że wierzytelność może być umorzona, jeśli jej egzekucja zagraża egzystencji dłużnika, w przypadku gdy dłużnik jest niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji organ II instancji dokonał ponownej oceny możliwości finansowych wnioskodawców w kontekście przesłanek umorzenia określonych w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie organu z majątku B. i Z.S. możliwe jest uzyskanie kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji, natomiast wobec M.S. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji przedmiotowej wierzytelności. Organ wyjaśnił przy tym, iż zważywszy na solidarny charakter wierzytelności organu brak jest podstaw do umorzenia tej wierzytelności bowiem spośród trzech wnioskodawców przesłanki do umorzenia wierzytelności ARiMR zachodzą jedynie wobec jednego z wnioskodawców. Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki umorzenia tj. niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym wyjaśniono, iż wnioskodawcy nie udokumentowali swojej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym w sposób przewidziany ustawą z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pismem z dnia 16 maja Z.S. i B.S. wnieśli z pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...]. W skardze zwrócono się o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 7, 8, 15, 77 § 1, 98, 101, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 oraz 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż organ odwoławczy nie rozpatrzył przed podjęciem decyzji wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy zawieszenie pozwoliłoby skarżącym na dostarczenie orzeczeń lekarskich o trwałej niezdolności do pracy. Ponadto, skarżący wskazali, że ich wniosek w części dotyczącej żądania umorzenia wierzytelności w oparciu o przesłankę niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie podlegał rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji, co ich zdaniem jest niezgodne z takim stwierdzeniem w decyzji odwoławczej. Ponadto, skarżący podnieśli, że stan techniczny budynków uległ pogorszeniu, do czego nie odniósł się organ odwoławczy, a także nie podjęto żadnych kroków dla urealnienia cen gruntów będących w posiadaniu skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do złożonej skargi organ podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle powyższego, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w mających zastosowanie w sprawie ustawach, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią regulacje dotyczące umarzania wierzytelności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określone w przepisach art. 24-26 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Zważywszy na to, iż zarzuty skarżących odnoszą się wyłącznie do naruszeń przepisów postępowania, co skutkować miało w ich ocenie brakiem możliwości wykazania realizacji przesłanek umorzenia, przede wszystkim zbadać należało przebieg prowadzonego przez organy administracyjne postępowania pod kontem realizacji wymaganych prawem warunków formalnych. W kontekście zarzutów skargi wskazać należy, iż skarżący oraz M.S. (uczestnik postępowania) we wniosku z 13 lutego 2004 r. wszczynającego niniejszą sprawę powołali się na przesłankę z obowiązującego w dacie składnia wniosku art. 10 d ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W związku z wejściem w życie w dniu 24 czerwca 2008 r. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) dotychczasowe przesłanki wnioskowanego przez skarżących umorzenia określone obecnie zostały w treści art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4b nowej ustawy o ARiMR, które to przepisy stanową, że: wierzytelność Agencji może być umorzona, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności Agencji lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne albo gdy egzekucja wierzytelności zagraża egzystencji dłużnika, w przypadku gdy dłużnik stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym. Powoływane przez wnioskodawców w piśmie z 12 lutego 2004 r. okoliczności to problemy zdrowotne Z. i B.S., skutkujące niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym oraz trudna sytuacja materialna wnioskodawców, w szczególności fakt, iż gospodarstwa rolne dłużników są obciążone hipotekami, co uniemożliwi wyegzekwowanie wierzytelności ARiMR. Pismem z dnia 18 maja 2004 r. ARiMR wezwała wnioskodawców do uzupełnienia złożonego wniosku m.in. poprzez nadesłanie wskazanych w wezwaniu dokumentów potwierdzających stałą lub długotrwałą niezdolność wnioskodawców do pracy. Wezwanie zawierało pouczenie, iż nienadesłanie wskazanych dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje zwrot wniosku zgodnie z art.10 e ust. 6 i 7 ustawy o ARiMR. Skarżący w zakreślonym terminie nie przedstawili żądanych dokumentów. W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 10 e ust. 6 i 7 ustawy o ARiMR z 1993 r. stanowił, że: " 6. W przypadku złożenia wniosku bez kompletu wymaganych dokumentów Prezes Agencji zwraca się do wnioskodawcy o ich uzupełnienie w terminie 14 dni. 7. W przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę terminu, o którym mowa w ust. 6, wniosek nie podlega rozpatrzeniu i jest zwracany wnioskodawcy." Treści tego przepisu odpowiada obecnie treść art. 26 ust. 6 i ust. 7 ustawy o ARiMR z 2008 r. Tak więc wniosek w zakresie przesłanki umorzenia zadłużenia na tej podstawie, że ".. egzekucja wierzytelności Funduszu zagraża ważnym interesom dłużnika, w tym jego egzystencji, w przypadku gdy dłużnik stał się niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym" z mocy prawa nie podlegał dalszemu rozpatrzeniu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania orzeczeń o niezdolności do pracy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, iż prezentowana w tym zakresie argumentacja skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści tego przepisu Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jak wyżej wyjaśniono przedmiotowe postępowanie w momencie orzekania przez organ nie toczyło się już w zakresie przesłanki niezdolności do pracy, bowiem w tym zakresie wnioskodawcy nie uzupełnili materiału dowodowego - o czym poinformowani zastali pismem z dnia 7 marca 2010 r. Zatem nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania w celu uzupełnienia dokumentów dotyczących niezdolności do pracy w gospodarstwie nie miało wpływu na wynik postępowania. Sąd wskazuje, iż wyżej opisane pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o umorzenie zadłużenia wobec nie uzupełnienia wniosku nie podlega powadze rzeczy osądzonej. Organ może zatem rozpoznać kolejny wniosek np. zawierający brakujące dokumenty i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Podobnie ocenić należało zarzuty naruszenia przepisów art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które w ocenie Sądu także nie zasługiwały na uwzględnienie. Ocenę Sądu w tym zakresie w pełni uzasadniają przestawione powyżej wyjaśniania co do zakresu prowadzonego przez organ postępowania. Wniosek skarżących co do przesłanki niezdolności do pracy jako nie mogący stanowić podstawy rozstrzygania przez organ I instancji (z powodów przedstawionych powyżej) nie mógł być również rozpoznany przez organ II instancji. W ocenie Sądu na podstawie akt sprawy nie można zatem uznać, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu sprawa została rozpatrzona z dużą wnikliwością. Materiał dowodowy zebrany został i przeanalizowany bardzo starannie, przy jednoczesnym konfrontowaniu z prezentowaną argumentacją skarżących. W kontekście zarzutów skargi, podkreślić również należy, iż skarżący w trakcie prowadzonego postępowania dwukrotnie wzywani byli do uzupełnienia materiału dowodowego. Nadto wskazać tutaj należy, iż do ustalenia wartości szacunkowej gruntów oraz nieruchomości będących w posiadaniu skarżących przyjęto uśrednione kryteria oparte na danych rynkowych Głównego Urzędu Statystycznego, które są danymi obiektywnymi. Wobec powyższego, nieuzasadniony jest zarzut skarżących, że organ nie dokonał "urealnienia" cen gruntów stanowiących przedmiot wyceny. Skarżący nie wskazywali również na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie, które miałyby istotny wpływ na pogorszenie stanu budynków i tym samym obniżenie ich wartości. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77, k.p.a. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniu strony skarżącej (zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o racjonalnej ocenie sytuacji skarżących opartej na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, dlatego też w zakresie kompletności oraz prawidłowości, dokonana przez organ administracji publicznej ocena nie może zostać uznana przez Sąd za dowolną a w konsekwencji niezgodną z prawem. Reasumując zatem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skarg jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając przedmiotową decyzję działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.