V SA/Wa 1481/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję. W piśmie z 23 listopada 2007 r. (data wpływu do organu: 27 listopada 2007 r.) K. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakładu) Oddział w Ł. z wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że z dniem 1 stycznia 2000 r. ze względu na zły stan zdrowia zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług ... i od tego czasu prowadzi wraz z żoną gospodarstwo rolne o pow. ... ha, z którego dochód za 2006 r. wyniósł ... zł. Wskazał, że mieszka z ... rodziną (...) w drewnianym dwuizbowym budynku o pow. ... m2, a w skład gospodarstwa wchodzą gleby klasy ..., budynek gospodarczy murowany z ... r., oraz drewniana stodoła. Dodał, że zmuszony był zaciągnąć ... kredyty w Banku Spółdzielczym w B., a od 2000 r. do chwili obecnej jego rodzina korzysta z pomocy finansowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., co w ocenie wnioskodawcy świadczy o tym, że dochód jego rodziny jest poniżej kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej. Do wniosku strona dołączyła zaświadczenie wystawione przez Urząd Gminy w B. dotyczące dochodowości gospodarstwa zobowiązanego, informację o kliencie wystawioną przez Rejonowy Bank Spółdzielczy w L. oraz zaświadczenie wystawione przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. dotyczące świadczeń pobranych przez rodzinę P. w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 13 listopada 2007 r. W piśmie z 4 grudnia 2007 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie. W odpowiedzi na pismo z 4 grudnia 2007 r. zobowiązany wyjaśnił, że w gospodarstwie hoduje ...; mieszka w budynku z ... r.; posiada murowaną oborę z ... r., drewnianą stodołę z ... r. oraz samochód osobowy marki ... z ... r. Dodał, że miesięcznie z GOPS otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości ... zł, co w połączeniu z dochodem z gospodarstwa daje ... zł miesięcznie na utrzymanie całej rodziny. Oświadczył, iż w ciągu trzech lat poprzedzających datę złożenia wniosku o umorzenie należności nie otrzymał pomocy de minimis. Decyzją z ... lutego 2008 r. nr ... Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3a, art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.], dalej: u.s.u.s., odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego do grudnia 1999 r. w wysokości ... zł oraz odsetek w kwocie ... zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca do grudnia 1999 r. w kwocie ... zł wraz z odsetkami w kwocie ... zł, na Fundusz Pracy za okres od lutego do grudnia 1999 r. w wysokości ... zł wraz z odsetkami w kwocie ... zł oraz z tytułu kosztów upomnienia w kwocie ... zł. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365], dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej i wyjaśnił, iż płatnik nie wykazał, że opłacenie należności pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie organu za udowodnioną nie może zostać uznana okoliczność przewlekłej choroby obojga małżonków P., podana do kwestionariusza majątkowego, gdyż fakt ten nie został w żaden sposób udokumentowany. Organ dodał, że konieczność spłacenia zaciągniętych w Rejonowym Banku Spółdzielczych w L. kredytów również nie uzasadnia żądania wnioskodawcy, gdyż jest to sytuacja przejściowa, zaś spłata zadłużenia wobec banku jest realizowana terminowo. Prezes Zakładu decyzją z ... marca 2008 r. znak sprawy ... znak sprawy: ..., wydaną po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ powołał się na przepis art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej i powtórzył argumentację zawartą w decyzji z ... lutego 2008 r. Ponadto organ podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał należytej dbałości o przebieg swego udziału w systemie ubezpieczeń społecznych w FUS (płatnik dokonał obowiązujących go czynności z opóźnieniem ... letnim). Wskazał, że rodzina płatnika w latach 2000 - 2007 korzystała ze świadczeń rodzinnych w rodzaju: zasiłek dla kobiet w ciąży, jednorazowe zasiłki na każde urodzone dziecko, zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby finansowanej z dotacji celowej, korzystała i korzysta okresowo ze świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłków celowych. W ocenie organu odwoławczego przedstawiony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona nie ponosi szczególnych wydatków w związku z chorobami, na które się powołuje, zaś sama okoliczność występowania przewlekłych chorób nie jest okolicznością przemawiającą za umorzeniem przedmiotowych należności w oparciu o przepis § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Zdaniem organu odwołujący nie wykazał, że istnieje związek pomiędzy chorobą a pozbawieniem go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Prezesa Zakładu ocena własna płatnika co do trudności finansowych jego rodziny również nie stanowi obiektywnego powodu dla zastosowania przepisów cytowanego rozporządzenia i powoływanie się w tym kontekście przez odwołującego na przeciętną dochodowość z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym (... zł za rok 2006) jako na rzeczywisty dochód nie stanowi dla organu wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie, gdyż wartość, o której mowa nie jest parametrem zindywidualizowanym i obarczona jest wysokim stopniem uśrednienia. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 3a poprzez nieuwzględnienie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne pomimo zaistnienia uzasadnionych przesłanek dla takiego umorzenia i naruszenie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez naruszenie podstawowej zasady prawa lex retro non agit. Skarżący podniósł, iż w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ustawodawca zapisał termin przedawnienia dochodzenia należności z tytułu opłacania składek na okres 5 lat i przepis ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., a następnie od dnia 1 stycznia 2003 r. okres przedawnienia przedłużono do lat 10. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącego, iż zgodnie z naczelną zasadą lex retro non agit zobowiązania wobec Zakładu przedawniły się z dniem 31 grudnia 2004 r. i na dzień dzisiejszy dochodzenie ich przez Zakład jest bezprawne. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 121, poz. 1264]. Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej i w tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanego. Organ orzekający w sprawie nie wziął pod uwagę oczywistych konsekwencji spłaty - choćby ratalnej - przedmiotowych należności. Pięcioosobowa rodzina skarżącego utrzymuje się z gospodarstwa rolnego (którego dochodowość w 2006 r. według zaświadczenia gminy wyniosła ... zł) oraz zasiłku rodzinnego w wysokości ... zł miesięcznie; przy czym na K. P. ciążą ... kredyty w łącznej kwocie ... zł, z czego dwa z nich zaciągnięte zostały w celu likwidacji skutków suszy a tylko jeden w wysokości ... zł został przeznaczony na cele konsumpcyjne. Organ orzekający przyjął, że w sprawie nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia zaległych należności, pozostawiając poza rozważaniami istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. argumenty podnoszone przez zobowiązanego w toku postępowania, takie jak dochód rodziny znajdujący się poniżej kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej czy przewlekła choroba obojga małżonków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że powoływanie się na przeciętną dochodowość z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jako na rzeczywisty dochód nie stanowi wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie, gdyż wartość ta nie jest parametrem zindywidualizowanym i obarczona jest wysokim stopniem uśrednienia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że ustalenie wysokości dochodów i wydatków dłużnika ma w sprawie podstawowe znaczenie i okoliczności te powinny być nie tylko wyjaśnione, ale i wszechstronnie, wnikliwie rozważone w niniejszej sprawie, przy ocenie czy nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności w świetle art. 28 ust 3 a ustawy i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., przewidującego, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Należy również wyjaśnić, że katalog przyczyn umorzenia wymienionych w § 3 rozporządzenia zawiera jedynie przykładowe wyliczenie tych przyczyn, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". W związku z powyższym Sąd stwierdził naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, gdyż organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Istotne dla sprawy okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, szczególnie że w omawianym przypadku decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego i jego rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Prezes Zakładu nie skonfrontował sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, podczas gdy winien był przedstawić, jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, iż spłata należności przez stronę - przy określonej wysokości dochodach i braku majątku - nie pociągnie dlań zbyt ciężkich skutków. Odnosząc się do tego, iż organ odmówił wiarygodności dowodowi z zaświadczenia o dochodzie gospodarstwa rolnego w 2006 r. Sąd stwierdza, iż w razie wątpliwości co do rzeczywistego dochodu skarżącego Prezes Zakładu mógł był, zgodnie z art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W ocenie Sądu organ nie zauważył, że skarżący, osiągając roczny dochód w wysokości ... zł, nie jest w stanie spłacać zadłużenia wynoszącego ponad ... zł nawet w ratach, ponieważ jego dochód miesięczny nie wystarcza choćby na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny. W ocenie Sądu wskazuje na to fakt, iż skarżący uzyskuje pomoc finansową z GOPS, zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [Dz. U. Nr 64, poz. 593] pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zarówno jednak pomoc społeczna jak i ubezpieczenia społeczne (w przedmiocie których właściwym pozostaje Prezes Zakładu) wchodzą w skład systemu zabezpieczenia społecznego, czyli systemu zinstytucjonalizowanych form pomocy pochodzących z sektora publicznego, mającego na celu zabezpieczenie podstawowych potrzeb członków społeczeństwa. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowodowałaby, że skarżący - już i tak pozbawiony możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych - zostałby zmuszony do korzystania środków pomocy państwa w jeszcze większym zakresie nie jest zgodna z interesem tego obywatela i nie jest też zgodna z interesem publicznym. W powyższym kontekście należy przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego prezentowany w wyroku z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Przyjęcie bowiem, iż interes publiczny, w tym przypadku stan finansów ubezpieczeń społecznych ma wyższą rangę niż ważny interes osoby zobowiązanej prowadzi do konkluzji, iż norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania, a takie rozumowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). W niniejszej sprawie występuje w ocenie Sądu sytuacja, w której z uwagi na pojęcie zabezpieczenia społecznego interes publiczny zawiera w sobie również słuszny interes strony. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe uwagi Sądu, przeprowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie i mając do dyspozycji przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 powołanego wyżej rozporządzenia rozważy, czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku strony. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.