V SA/Wa 1490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym ustalenia stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych określonym w punkcie V jej załącznika. Prokurator Rejonowy w O. pismem z 2 sierpnia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] grudnia 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie wiejskim Gminy K.. Skarżący w zakresie podstaw złożenia skargi powołał się na treść art. 8 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 kpa i art. 53 § 2a ppsa. Skarżący w skardze zarzucił wskazanej uchwale naruszenie art. 94 Konstytucji ,art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym ( Dz.U.2016.446 j.t.z późn.zm.) poprzez przekroczenie ustawowych delegacji do nakładania na obywateli obowiązków w aktach prawa miejscowego i nałożenie bez podstawy prawnej obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych zawartego w punkcie V załącznika do uchwały zawierającym taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie wiejskim Gminy K. ustanowionym na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie punktu V załącznika do uchwały ustanowionego na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanej tam opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2016r nakłada między innymi obowiązek ponoszenia opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych w wysokości 82 zł netto - punkt V załącznika do zaskarżonej uchwały - taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie wiejskim Gminy K.. Wskazana uchwała stanowi akt prawa miejscowego a jej adresatem są wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i uchwała ta nakłada na nich określone obowiązki. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny co czyni ją aktem prawa miejscowego . Wskazany w punkcie V załącznika do uchwały obowiązek ponoszenia opłaty przyłączeniowej jest sprzeczny z prawem . Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego, jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie również w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Upoważnienie ustawowe powinno określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania . Podstawą do wydania uchwały był art. 18 ust.2 pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym w związku z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jednakże przepis tejże ustawy w żaden sposób nie zawiera upoważnienia do podejmowania uchwał w zakresie określającym odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej. Opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę . Przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady Gminy . Nie można tych opłat traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umowną zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych warunków zawartej umowy. Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13.09.1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . Zaskarżona uchwała określa tryb i zasady korzystania z gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej a zatem posiada cechy zaliczające ją do aktów prawa miejscowego, co oznacza, iż Sąd nie jest tu ograniczony terminem określonym w ustawie o samorządzie gminnym wyrażonym w art. 94 tejże ustawy. Skarga prokuratora nie jest również ograniczona jakimkolwiek terminem . W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. zastępowana przez Burmistrza K. wniosła o: uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej następującego zapisu punktu V załącznika do uchwały - Taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie wiejskim Gminy K.: "Stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych ustalono w wysokości 82 zł netto/przyłączenie'', ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ppsa. Organ wskazał, że mając na względzie aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, nie kwestionuje stanowiska skarżącego Prokuratora Rejonowego w O. i podzielając zarzuty skargi wnosi o stwierdzenie nieważności zapisu załącznika do zaskarżonej uchwały przewidującego opłatę za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych. Organ podkreślił, że poprzedzający wniesienie przedmiotowej skargi wniosek Prokuratury Rejonowej w O. o zmianę uchwały i wykreślenie zapisu o opłacie przyłączeniowej, został wniesiony w momencie zmiany ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2180), którą to zmianą uchylono art. 24 ust. 1 – 5 b i ust. 7-13 oraz uchylono w całości art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na skutek w/w ustawy rada gminy utraciła kompetencję do zatwierdzania/zmiany taryf dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, zatem uchylenie podstawy prawnej do podejmowania przez rady gmin uchwał w przedmiocie taryf, uniemożliwiło uwzględnienie wniosku Prokuratury Rejonowej w O. o zmianę zaskarżonej uchwały, o czym poinformowano Prokuraturę pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. W związku ze zmianą ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obecnie zaskarżona uchwała utraciła swoją moc. Gmina K. w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały nie pobrała ani jednej opłaty przyłączeniowej i nie zaistniał stan faktyczny uprawniający gminę do pobrania przedmiotowej opłaty tj. w okresie obowiązywania uchwały nie zostały wybudowane przyłącza kanalizacyjne na terenach wiejskich Gminy K.. Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały można w związku z powyższym zakwalifikować jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 §1 pkt 3ppsa, stąd wniosek ewentualny o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała została wydana przez Radę Gminy w oparciu o treść art. 18 ust.2 pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym w związku z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej ustawa z 7 czerwca 2001 r.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego na co słusznie wskazał Prokurator, zatem zgodnie z przywołanym przepisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie jej nieważności, nie jest ograniczone terminem. Skarżący wskazał, że wniesienie skargi miało miejsce w ramach art. 53 § 2a ppsa , zatem jej wniesienie przez niego nie jest ograniczone terminem –co jest trafne. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 usg wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów . Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 15 o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, zaś treść art. 24 a ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. stanowi, że : 1. W okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. 2. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest podejmowana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, lub podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Z treści przytoczonego wyżej art. 24a ust.1 ustawy, nie można wyprowadzić wniosku, że stanowi on podstawę do podjęcia przez Radę Gminy uchwały, która zawierałaby w swojej treści określenie kosztów przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i nałożenia tego obowiązku na odbiorcę. Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie z art. 19 ust. 1 powyższej ustawy Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W treści ust. 2 tego przepisu zawarto natomiast wskazania co do zawartości regulaminu, wśród których wskazano na konieczność określenia warunków przyłączania do sieci. W związku z powyższym należy uznać, że wskazywane w zaskarżonej uchwale przepisy jak również inne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawiez 7 czerwca 2001 r., nie stanowią podstawy do podejmowania uchwały o treści takiej jak w zaskarżonym zakresie. Tym samym należy wskazać, że podjęcie uchwały, w której zawarto obowiązek odpłatności za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, mającej charakter daniny publicznej, jest istotnym naruszeniem prawa nie znajdującym oparcia w przepisach, co prowadzi do uznania, że w tej części uchwała taka jest dotknięta wadą nieważności – co zostało również przyznane przez organ. Sąd uznał przy tym, że mimo tego, że uchwała, która obowiązywała od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r., straciła przed wniesieniem skargi moc prawną, nie można było przyjąć, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Sąd podziela pogląd sądów administracyjnych, z którego wynika, że skoro możliwe jest stwierdzenie nieważności aktu ze skutkiem od daty jego podjęcia (ex tunc) okoliczność ta (utrata mocy uchwały), nie przesądza o zasadności umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 147 § 1 ppsa Sąd orzekł o nieważności uchwały w zakresie punktu V załącznika do niej stanowiącego, że odpłatność za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej wynosi 82 zł.