V SA/Wa 1491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, , Protokolant specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem w S.K. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 17 maja 2012 r., wniesionej przez Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem w S. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.G. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Zaskarżona decyzja została wydana w następująco ustalonym stanie faktycznym: Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem w M. (GNiAZ) w dniu [...] czerwca 2004 r. złożyło w Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (OR ARiMR) w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W treści wniosku wskazano m.in. działki rolne oznaczone jako I (6,55 ha), J (14,81 ha), K (4,67 ha), które położone są na działkach o nr [...],[...] i [...] zlokalizowanych w woj. [...], powiat m. gmina T., obręb Ł. W dniu 13 lipca 2004 r. W.J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 wskazując przy tym do wnioskowanej płatności m.in. działki ewidencyjne o nr [...], [...] oraz [...], które zgłoszone zostały już wcześniej przez Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem w M. Rozpoznając ww. wniosek GNiAZ z dnia [...] czerwca 2004 r. organ administracyjny decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organu I instancji decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie wobec złożonej przez stronę wnioskującą skargi do Sądu Administracyjnego Dyrektor OR ARiMR w trybie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane w sprawie decyzje przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik BP ARiMR w M. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. przyznał GNiAZ płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 76.875,57 zł. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. W zakresie wniosku W.J. z dnia [...] lipca 2004 r. Kierownik BP ARiMR w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż płatność na sporne działki o nr [...], [...] oraz [...], które zgłosił wcześniej inny podmiot zostały przyznane drugiej stronie (tj. GNiAZ). Decyzja ta została następnie uchylona przez Dyrektora [...] OR ARiMR w P., który decyzją z dnia [...] maja 2005 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, iż wobec przedstawienia dokumentów wskazujących, że w dniu złożenia wniosku W.J. był w posiadaniu i użytkował rolniczo wszystkie wskazane we wniosku działki, postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić ponownie. Kierownik BP ARiMR w P. w toku ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdził znaczną rozbieżność zeznań świadków oraz oświadczeń stron ww. sporu w związku z czym przeprowadził w dniu 10 października 2005 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron, które złożyły wnioski o płatności do spornych działek, tj. W.J. oraz GNiAZ. W ocenie Kierownika BP ARiMR w P. w trakcie przeprowadzonej rozprawy ustalono, że GNiAZ już od kilku lat nie prowadzi żadnej uprawy, co w jego ocenie stanowi nowe okoliczności dotyczące użytkowania przedmiotowych działek rolnych nr [...], [...] oraz [...], o czym pismem z dnia 1 marca 2006 r. powiadomił Kierownika BP ARiMR w M. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Kierownik BP ARiMR w M. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Kierownik BP ARiMR w M. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w trakcie prowadzonych rozpraw administracyjnych jedna i druga strona konfliktu utrzymywała, że działki rolne były utrzymywane i uprawiane zgodnie z dobrą kulturą rolną, przy czym uznał, że świadkowie przedstawieni przez Gniaz są bardziej wiarygodni niż świadkowie W.J. Wskazał również, że płatności bezpośrednie należą się GNiAZ ponieważ przez dłuższy okres roku były one w posiadaniu tego podmiotu. Ponadto organ orzekający stwierdził, że w jego ocenie nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji dotychczasowej. Pismem z dnia 17 czerwca 2008 r. Dyrektor [...] OR ARiMR zawiadomił GNiAZ o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 157 § k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanej przez Kierownika Powiatowego ARiMR w M. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w Z. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2005 r. dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych GNiAZ. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wnioski zawarte w wydanych rozstrzygnięciach organu. Zdaniem organu administracyjnego przedmiotem badania i wyjaśnień prowadzonych przez organ I instancji nie były kwestie dotyczące sprzedaży działek gruntu rolnego przez GNiAZ, co mogło się wiązać z utratą posiadania gruntu. W ocenie Dyrektora [...] OR ARiMR w Z. doszło w sprawie do rażącego naruszenia przepisu art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w związku z art. 151 § 1 kpa poprzez wskazanie, iż okres posiadania gruntu stanowił decydujący element, który warunkował przyznanie płatności GNiAZ. Wyjaśniono przy tym, iż w obowiązujących w chwili wydawania decyzji z [...] kwietnia 2007 r. przepisach prawa, brak jest tego typu regulacji co uzasadnia stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji. Od powyższej decyzji GNiAZ pismem z dnia 23 lutego 2012 r. złożyło odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r., której nieważność stwierdził Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. rażąco narusza przepisy prawa procesowego takie jak art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Wyjaśniono tutaj, iż Kierownik BP ARiMR w M. stwierdził, iż to GNiAZ jest posiadaczem spornych gruntów przede wszystkim w oparciu o zeznania świadków wskazanych przez stronę. Wskazano, iż co prawda organ I instancji wspomniał o zeznaniach złożonych przez W.J. oraz wskazanych przez niego świadków, lecz w żaden sposób nie zweryfikował ich z pozostałym materiałem dowodowym. Zdaniem organu obowiązkiem Kierownika BP ARiMR w M. powinno być ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, tak aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, czego jednak w decyzji Kierownika BP ARiMR w M. zabrakło. W ocenie organu w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] kwietnia 2007 r. decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, doszło do takiego naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, że nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Pismem z dnia 17 maja 2012 r. Gospodarstwo Nadzoru i Administracji Zasobem w S. wniosło do tut. Sądu skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) m.in. poprzez uznanie, że naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa w przedmiotowej sprawie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ wydający decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich skarżącemu za rok 2004 posiadał wiedzę o innym użytkowniku spornych działek za ten okres. Organ ten wezwał A.S. oraz W.J. do złożenia wyjaśnień, informując zainteresowanych o zaistniałych nieprawidłowościach. Do organu nie wpłynęły jednak żadne wyjaśnienia i w dniu 8 marca 2005 r. organ ten wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, w tym do działek rolnych co do których wystąpił konflikt kontroli krzyżowej. W związku z powyższym w ocenie Skarżącego nie można twierdzić, iż spór co do użytkowania przedmiotowych działek mógł zostać uznany za nowy fakt, który nie był znany organowi w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi i podniósł argumenty zbieżne z motywami zwartymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpoznając skargę, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustawy sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jako podstawa prawna decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor [...] Oddziału ARiMR) orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ I instancji, wskazany został między innymi przepis art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" - wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. "O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą" - wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR zostały wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, a więc również w trybie nadzwyczajnym. Postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2005 r., jako podstawę wznowienia postępowania wskazało przepis art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., odwołując się w uzasadnieniu do faktu ujawnienia w toku rozprawy administracyjnej nowych okoliczności dotyczących użytkowania spornych działek rolnych. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania, natomiast w toku wznowionego postępowania organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany ustalić czy ta nowa okoliczność faktycznie występowała. Po wznowieniu postępowania postanowieniem organ orzekający prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i następnie wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. "Przepis ten przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W braku podstaw z art.145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową , rozstrzygającą o istocie sprawy." v: wyrok NSA z 16 marca 1998 r. I SA/Ka 1414/96 za M.Jaśkowska ,A.Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz str.837. W rozpoznanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej stwierdzając, że w jego ocenie w sprawie nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie to oznacza, iż organ orzekający stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła określona w art.145 § 1 k.p.a. podstawa wznowienia postępowania i w konsekwencji tego ustalenia nie przeszedł do merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego sformułowany w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej zarzut rażącego naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. przepisu art.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz.40 ze zm.) jest zarzutem nieuzasadnionym, ponieważ w decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania organ orzekający, wobec niewydawania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy przepisu tego nie stosował. Znajdujące się w uzasadnieniu decyzji "wznowieniowej" stwierdzenie, że płatności należą się podmiotowi, który przez dłuższy czas był w posiadaniu spornych działek, niewątpliwie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ww. ustawy o płatnościach i mogłoby być rozważane jako rażące naruszenie przepisów tej ustawy w przypadku gdyby znalazło się w decyzji rozstrzygającej merytorycznie kwestię przyznania płatności. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przytoczonych wyżej wyrokach, które to poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie może być również podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, wynikające z odmiennej oceny materiału dowodowego sprawy, przekonanie Prezesa ARiMR, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odmienna ocena materiału dowodowego nie może być również podstawą do uznania, iż w sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogłoby być uznane za rażące naruszenie tych przepisów. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że uzasadnienie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie spełnia wymogów art.107 § 3 k.p.a. Nie jest to jednak naruszenie przepisów postępowania, które można by zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U.Nr 163, poz.1349 ze zm.).