V SA/Wa 1495/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia (...) września 2016 r. nr (...) . Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat [...] (dalej jako: "skarżący" lub "powiat") złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z [...] września 2016 r. nr [...]. Uzasadniając powyższy wniosek wskazano, że wykonanie powyższych decyzji mogłoby wiązać się z niemożliwością prawidłowego funkcjonowania przez skarżącego, co w efekcie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Podkreślono, że powiat realizuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym na rzecz ogółu mieszkańców powiatu (lokalnej wspólnoty samorządowej) i to przede wszystkim oni dotknięci zostaną w znacznej mierze koniecznością zmniejszenia środków bądź odstąpieniem od realizacji tych zadań. Zwrócono uwagę na fakt, iż wykazywana nadwyżka operacyjna nie stanowi środków, które mogą być przeznaczone na dowolny cel. Skarżący podkreślił, iż, każdorazowo jest ona równa co najmniej wysokości rozchodów wynoszących wartość spłat rat wykupu wyemitowanych wcześniej obligacji (poz. 5.1 Wieloletniej Prognozy Finansowej, dalej jako: "WPF"). W celu spełnienia wymogów i ograniczeń wynikających z postanowień ustawy o finansach publicznych powiat wydatkuje zaś posiadane środki wyłącznie na zadania niezbędne do wykonania. Nadwyżkę operacyjną przeznacza natomiast na spłatę zobowiązań bankowych wykazaną w pozycji rozchodów. W konsekwencji, zdaniem strony, konieczność wykonania zaskarżonej decyzji, tj. dokonania jednorazowego zwrotu kwoty 1.050.743,00 zł w 2017 r., spowoduje brak możliwości realizacji zadań bieżących w roku 2017. Powiat zwrócił również uwagę na fakt, iż decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 1.703.257,21 zł. Decyzja ta jest przedmiotem postępowania przed tut. Sądem, jednak jest wykonalna i rodzi po stronie powiatu dotkliwe skutki finansowe. Dodał, że decyzją z [...] czerwca 2017 r. organ rozłożył zwrot ww. kwoty na 4 raty, w tym dwie płatne w roku 2017 – do 30 czerwca i 30 listopada w kwocie po 426.000,00 zł. Skarżący podkreślił, że o ile kwota 426.000,00 zł, stanowiąca wysokość jednej raty, jest możliwa do zrealizowania w 2017 r., o tyle kolejna rata w tej samej wysokości w tym samym roku, w praktyce nie jest już możliwa do zwrotu. Mając na względzie zaplanowaną w budżecie na rok 2017 zapłatę 2.150.000,00 zł pozostającej do spłaty w bieżącym roku raty wyemitowanych w latach wcześniejszych obligacji, powiat nie jest w stanie ponieść kosztu drugiej raty wyznaczonej na rok 2017 bez zaistnienia stanu poważnego zagrożenia płynności finansowej w 2017 r. W ocenie strony wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do sytuacji, w której powiat nie byłby również w stanie spłacać rat dotyczących ww. kwoty z roku 2010, co w praktyce doprowadziłoby do powstania należności wynoszącej łącznie prawie 3 miliony zł, której skarżący w żaden sposób nie byłby w stanie zapłacić, ponieważ tak dużymi środkami finansowymi po prostu nie dysponuje. Dodano, że konieczność natychmiastowego zwrotu przez skarżącego kwoty 1.050.743 zł (a w praktyce prawie 3 milionów zł z uwagi na konieczność wykonania również wcześniejszej decyzji) mogłaby doprowadzić do znaczącego ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu wspólnoty samorządowej. Do wniosku powiat załączył m.in. uchwały Rady Powiatu w [...] w sprawie budżetu na 2017 r. oraz w sprawie WPF na lata 2017-2021 wraz z załącznikami oraz opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z [...] maja 2017 r. dotyczącą sytuacji finansowej Powiatu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą zobowiązano skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Zdaniem Sądu, akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zwrocie ww. kwoty. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżący mógł wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek powiatu jest zasadny. Treść nadesłanej dokumentacji, w powiązaniu ze szczegółowymi wyjaśnieniami strony w zakresie jej sytuacji finansowej, pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 1.050.743 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Kwota ta przekracza ponad czterokrotnie przewidzianą w budżecie na 2017 r. kwotę rezerwy ogólnej wraz z rezerwą celową. Należy przy tym mieć na uwadze, że powiat zobowiązany jest do spłaty zobowiązań z tytułu zaciągniętych obligacji (na pokrycie przejętych z mocy prawa zobowiązań SP ZOZ w [...]). Kwota długu powiatu z tytułu wyemitowanych obligacji na koniec 2017 r. wyniesie 11.200.000 zł, a jego spłata zaplanowana jest do 2021 roku z nadwyżek budżetu. Powiat obciążony jest również zobowiązaniem z tytułu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w kwocie 1.703.257,21 zł, które mocą decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. zostało rozłożone na 4 raty, w tym 2 pierwsze w łącznej kwocie 852.000 zł płatne w 2017 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister, przychylając się do wniosku strony stwierdził, iż powiat nie ma możliwości jednorazowego niezwłocznego uiszczenia zobowiązania wynoszącego 1.703,257,21 zł i uwzględnił interes strony poprzez umożliwienie dokonania zwrotu ww. kwoty w ciągu trzech lat budżetowych. Mając na uwadze pozostałe wymagalne zobowiązania finansowe skarżącego zgodzić się należy ze stroną, że egzekucja zobowiązania z tytułu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. może skutkować brakiem możliwości spłaty w 2017 r. kwoty 2.150.000,00 zł z tytułu wykupu obligacji, lub powstaniem zatorów płatniczych skutkujących ograniczeniem możliwości spłaty zobowiązań, zwłaszcza w sferze wynagrodzeń, konieczności drastycznej dalszej redukcji poziomu zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych, lub nawet podjęciem decyzji o likwidacji jednej z jednostek organizacyjnych powiatu. Przy czym efekt finansowy takich działań, nie wspominając o skutkach społecznych, nie przyniesie zakładanej kwoty jednorazowo w roku bieżącym. Sąd miał również na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego, oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań powiatu, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej. Wykonanie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Podsumowując Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie wskazanych we wniosku decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, w oparciu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.