V SA/Wa 1503/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... kwietnia 2010 r. nr ... w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne; Oddala skargę 1. W dniu ....10.2009 r. ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładającą na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości ... PLN, wobec czego w dniu ...12.2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr ... 2. Pismem z dnia zobowiązana Spółka wniosła dwa zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, a mianowicie – wskazując treść art. 33 ust. 1, 3, 6, 10 i 7 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) – zarzuciła: a) brak doręczenia pisemnego upomnienia, które zawierałoby wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego; b) niedopuszczalność egzekucji wobec faktu wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nie posiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego; i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. 3. Postanowieniem z dnia ...02.2010 r. ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. Wskazał: Ad a) Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby organ nie doręczył w sposób prawidłowy upomnienia wskazano, że przepis art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie (zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego), chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Przepisami szczególnymi regulującymi prowadzenie egzekucji administracyjnej jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). W § 13 przedmiotowego rozporządzenia Minister Finansów zawarł katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, określając że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia m.in. w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Ustalenie czy decyzja rozstrzyga (określa) o należności pieniężnej i czy jest orzeczeniem przesądza o istnieniu przesłanek wymienionych w § 13 pkt 1 rozporządzenia, a w konsekwencji o braku obowiązku doręczenia upomnienia, a więc o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bez dowodu jego doręczenia. Przenosząc powyższą regulację § 13 pkt 1 rozporządzenia na stan faktyczny sprawy Organ zauważył, że kara pieniężna jest należnością pieniężną, a decyzja administracyjna jest orzeczeniem. Nałożenie kary pieniężnej stanowi de facto określenie lub ustalenie jej wysokości w drodze decyzji administracyjnej. Ad b) Zarzut, iż wszelkie czynności egzekucyjne powinny zostać wykonane przez wojewodę nie ma oparcia w istniejących przepisach prawnych. Uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego jest i był, jako wierzyciel, ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 191/09). Tenże Organ jest uprawniony do wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania egzekucyjnego. Art. 1a pkt 13 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest zgodnie z treścią art. 5 w odniesieniu do obowiązków jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji. W związku z powyższym podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), wierzycielem zaś jest organ, który wydał akt w I instancji, czyli w przedmiotowej sprawie ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. 4. W dniu ...04.2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem - stosownie do treści art. 138 §1, art. 144 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 34 § 5 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nie akceptując argumentacji podniesionej w zażaleniu. W motywach podzielono argumentację zawartą w rozstrzygnięciu Organu I instancji wskazując iż powoływanie nowych zarzutów – w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa – jest niedopuszczalne. Na marginesie w uzasadnieniu Organ zaznaczył, iż zobowiązana podnosząc w dniu ... stycznia 2010 r. zarzuty egzekucyjne podniosła jedynie brak doręczenia pisemnego upomnienia oraz niedopuszczalności egzekucji wobec faktu wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieuprawniony. Zarzut dotyczący braku podstawy prawnej prowadzenia egzekucji pojawił się dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/GI 444/07 wskazał, iż stosownie do art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niezbędnemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu". Treść wymienionego przepisu, z uwagi na użycie przez ustawodawcę sformułowania "na postanowienie w sprawie zgłoszeniowych zarzutów", wyraźnie wskazuje, że zarówno postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej przez organ egzekucyjny, jak i przysługujący na to postanowienie środek zaskarżenia w postaci zażalenia odnosić się mogą wyłącznie do zarzutów wniesionych w terminie. W piśmiennictwie podkreśla się, że zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać, powołując nowe ich podstawy (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa Lexis Nexis 2006, s. 139). Zatem zarówno organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jak i sąd administracyjny, do którego skierowano skargę na rozstrzygnięcie organu nadzoru nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego, a tym bardziej dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym (nawiązuje do tego wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/96). Zarzuty są instytucją sformalizowaną. Ich wniesienie do organu egzekucyjnego powoduje konieczność uzyskania stanowiska wierzyciela, co wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania na zasadach określonych w art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej. Dopiero uzyskanie stanowiska wierzyciela uprawnia organ egzekucyjny do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów. Jeżeli więc zobowiązany, w zarzutach wniesionych w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej) ograniczy je wyłącznie do jednej (bądź kilku) podstaw wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, traci możliwość późniejszego zgłoszenia nowych podstaw zarzutów, w szczególności w toku postępowania zażaleniowego, czy też sądowo- administracyjnego. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż w tytule egzekucyjnym wymieniono art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity - Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) jako podstawę prawną do wszczęcia postępowania. Ponadto ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako podstawę prawna należności wskazał decyzję z dnia ... października 2009 r., nr ... Zatem również zarzuty zgłoszone przez skarżącą po terminie są bezzasadne. 5. W skardze – Spółka A. Sp. z o.o. – zarzuciła: a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), a określanej dalej mianem p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 z późniejszymi zmianami). b) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, poprzez: - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 33 ust. 10 w zw. z art. 27 § 1 ust. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy określał podstawę prowadzenia egzekucji, podczas gdy w tytule wykonawczym nie przytoczono podstawy prowadzenia egzekucji, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w zakresie niedoręczenia pełnomocnikowi strony tytułu wykonawczego oraz upomnienia przed wszczęciem egzekucji, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w zakresie niedoręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w zakresie wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, do którego nie załączono upomnienia, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe na względzie zażądano: 1) na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania, 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu postanowienia w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd stwierdza, że organ II instancji niesłusznie przyjął, iż Skarżąca spółka rozszerzyła w zażaleniu zakres zarzutów o brak podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, podczas gdy zarzut taki znalazł się w piśmie wszczynającym postępowanie z dnia ... stycznia 2010 r. odniósł się również do tego zarzutu organ I instancji w postanowieniu z dnia ... lutego 2010 r. Dlatego jak najbardziej zasadnym było odniesienie się do tego zarzutu przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu i zarzut ten oraz odpowiedź na niego musi stanowić przedmiot rozważania Sądu. Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko organów odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzenia egzekucji. Należy podnieść, że przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym wystawionym w przedmiotowej sprawie jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji podano art. 2 ust. 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu powołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi - wbrew twierdzeniom Skarżącej spółki - takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny. Egzekucja prowadzona na podstawie tego tytułu wykonawczego była zatem dopuszczalna, tym bardziej, że wskazano w nim rzeczywistą podstawę prawną egzekwowanego obowiązku - mianowicie decyzję ...ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... października 2009 r. nr ... o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej. Nie było więc uzasadnionych wątpliwości co do charakteru i rodzaju egzekucji, jaka na podstawie tego tytułu miała być prowadzona. Zasadnie także organy przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym jest decyzja ...ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... października 2009 r, o powołanym wyżej numerze. Wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczeń, z którymi wiąże się brak doręczenia upomnienia, ale bez wątpienia do orzeczeń tych zaliczane są decyzje administracyjne, w tym nakładające kary pieniężne na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji ...ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Oparta na tym przepisie decyzja ma charakter konstytutywny. Kary pieniężne, jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymienione zostały w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Są to przy tym należności pieniężne w rozumieniu u.p.e.a. , o czym świadczy treść art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy, z mocy którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne "inne niż wymienione w pkt 1 i 2". Oznacza to, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Sądu użyte w tym przepisie pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jak i konstytutywnym. Zważyć bowiem należało, że art. 15 § 5 u.p.e.a., udzielający Ministrowi Finansów delegacji do określenia należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, nakazuje mu kierowanie się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Skoro zatem Minister Finansów w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, nie wskazał na wyłączenie orzeczeń o charakterze deklaratoryjnym, ani też nie ograniczył stosowania tego przepisu do należności powstającej z mocy prawa, brak jest podstaw aby ograniczenie takie wywodzić w drodze wykładni. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2010 r. sygn. akt ll FSK 7/10 patrz: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego legitymowany jest do wystawienia tytułu wykonawczego albowiem, stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a, wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Wskazać w tym kontekście należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny inspektor Transportu Drogowego. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, póz, 872 z późn, zm.), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2010 r. sygn, akt V SA/Wa 2005/09 czy z dnia 29 listopada 2010 r, sygn. akt V SA/Wa 1428/10. Z kolei w wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 191/09 (patrz: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznając prawidłowość przedstawionego wyżej poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana art. 51 ustawy o transporcie drogowym, wprowadzona ustawą nowelizującą z 29 lipca 2005 r. nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego. W świetle powyższych regulacji zasadne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji ...ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest ... Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ I instancji. W ocenie Sądu należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.