V SA/Wa 1508/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości; oddala skargę. Przedmiotem skargi B. M. (dalej: skarżący) jest decyzja Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2013 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. z [...] marca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2006. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący [...] kwietnia 2006 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, które to płatności mocą decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z [...] stycznia 2009 r. zostały mu przyznane w pomniejszonej wysokości. Pomniejszenie wynikało z uwzględnienia sankcji nałożonych na skarżącego w 2005 r. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, które Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. rozpoznał wydając decyzję z [...] marca 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] stycznia 2009 r. Następnie skarżący się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z [...] stycznia 2009 r. oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. z [...] marca 2009 r., wskazując, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenia prawa miało polegać na niedostosowaniu się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 162/09 i II SA/Go 988/09 dotyczących płatności dla skarżącego za 2005 r. Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] marca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2009 r. W wyniku złożenia odwołania skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2013 r. W jej uzasadnieniu podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji i może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Następnie wymienił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a wśród nich przesłankę z pkt 2 (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Dalej Minister wskazał na przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w kampanii 2006, które zostały określone w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.). Następnie wyjaśnił, że [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał skarżącemu decyzję o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO), różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym wyniosła 38,23 ha, co stanowiło 110,36% obszaru ustalonego w związku z tym za rok 2005 pomoc nie mogła zostać przyznana, dodatkowo ustalona kwota potrąceń wyniosła 8601,75 zł. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym wyniosła 38,23 ha, co stanowiło 225,55 % obszaru ustalonego w związku z tym za rok 2005 pomoc nie mogła zostać przyznana, a ustalona kwota potrąceń w okresie trzech lat kalendarzowych wyniosła 10794,24 zł. Konsekwencją powyższego było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzji z [...] stycznia 2009 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów w pomniejszonej wysokości na rok 2006, z uwzględnieniem sankcji nałożonych przez ten organ w decyzji z [...] listopada 2008 r. W zakresie JPO organ I instancji orzekł następująco: powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2006 wynosiła 72,87 ha i do takiej powierzchni została naliczona płatność za rok 2006. Zgodnie z art. 138 ust. 1 obowiązującego dla spraw z kampanii 2006 r. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, ze zm.), jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50 % rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. W związku z powyższym, kwota przyznanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. JPO w decyzji z [...] stycznia 2009 r. została pomniejszona o kwotę 8.601,75 zł, czyli kwotę wynikającą z sankcji wieloletniej nałożonej decyzją z [...] listopada 2008 r. W zakresie UPO, powierzchnia zgłoszona przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 wynosiła 72,87 ha i do takiej powierzchni została naliczona płatność za rok 2006. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 obowiązującego dla spraw z kampanii 2006 r. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 / (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6,9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, zgodnie z tytułem IV rozdziały 6,9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30%, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust, 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy (...). W związku z powyższym, kwota przyznanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. UPO w decyzji z [...] stycznia 2009 r. została pomniejszona o kwotę 10.794,24 zł, czyli kwotę wynikającą z sankcji wieloletniej nałożonej decyzją z [...] listopada 2008 r. Powyższe zdaniem Ministra powoduje, że zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. jak i Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wydając decyzje w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, prawidłowo określili przepisy prawa stanowiące podstawę wydanych decyzji oraz przeprowadzonego w sprawie postępowania, co w rezultacie skutkowało pomniejszeniem przyznanych płatności za rok 2006. Następnie Minister odniósł się do argumentów skarżącego dotyczących rażącego naruszania art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie w decyzji rozstrzygnięcia wydanego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Go 162/09 oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 988/09. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze Minister stwierdził, że ww. orzeczenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim, na co również zwrócił uwagę skarżący, zostały wydane w innych sprawach, niż sprawa będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z tym, Prezes ARiMR wydając decyzję z [...] stycznia 2013 r. nie był tymi wyrokami związany. Ponadto Minister wskazał, że skarżący zarzuca rażące naruszenie art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez nieustalenie, że na niektórych gruntach objętych wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności nie znajdowały się trwałe użytki zielone. Odnosząc się do tego zarzutu Minister wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy Prezes ARiMR, wydając decyzję z [...] stycznia 2013 r., nie naruszył art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż decyzja ta nie miała na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Mając na względzie powyższe Minister uznał, że decyzje wydane w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2006 nie zawierają wad, o których mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od decyzji Ministra skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu. W skardze wniósł o uchylenie decyzji Ministra oraz poprzedzających ją decyzji Prezesa ARiMR, decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. oraz powiadomienie Prokuratury o powstaniu prawdopodobnego przestępstwa Art. 297 § 1 i 2 kk. polegającego na zatajaniu L. przez Podsekretarz Stanu [...] Z.S. przyznania i wypłacenia nienależnej dopłaty UPO na rok 2006 w wysokości 22.841,10 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Z. S. wbrew ciążącemu obowiązkowi, nie chce powiadomić Prokuraturę i Biura Powiatowego ARiMR w L., że otrzymał nieprawnie w roku 2006 dopłatę UPO na rok 2006 w wysokości 22.841,10 zł oraz twierdzi, że decyzje wszystkich instancji ARiMR zostały wydane bez naruszenia przesłanek określonych art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że Z. S. dokładnie wie, że w roku 2005 miał na swoich działkach wieloletnie nieużytki, wieloletnie chwasty, wieloletnie samosiewy drzew liściastych oraz brak upraw oraz trwałych użytków zielonych co potwierdzają prawomocne wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 161/09, II SA/Go 162/09, II SA/Go 163/09 z 24 czerwca 2009 r. i sygn. akt II SA/Go 988/09 z 11 marca 2010 r. Skarżący stwierdził, że Z. S. wie, że nie spełniał warunków (miał trwałe użytki zielone w roku 2005), że w roku 2006 nie wysiał ani jednego ziarna trawy, a także zna stan jego gruntów rolnych w okresie od 2005 do 2006 r., który ma wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (UPO) na 2006 r. Skarżący stwierdził, że powyższe stanowi, że Z. S. wie, że wypłacona kwota UPO na rok 2006 w wysokości 22.841,10 zł nie ma podstawy prawnej, a decyzje Agencji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje organów administracji publicznej obu instancji, jednakże – co należy podkreślić – wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2006 r. w pomniejszonej wysokości, a nie decyzje wydane w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji którego nastąpiło przyznanie skarżącemu wnioskowanych płatności. Wskazać nadto należy, że organy po rozpoznaniu wniosku odmówiły stwierdzenia nieważności oraz uznały, że decyzja w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2006 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że według ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (p. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że powyższe okoliczności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Skarżący rażące naruszenie prawa przez decyzję I instancji z 26 stycznia 2009 r. (oraz II instancji z 24 marca 2009 r.) wiąże z nieuwzględnieniem przy ich wydawaniu części uzasadnienia wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 161/09, II SA/Go 162/09, II SA/Go 163/09 z 24 czerwca 2009 r. i sygn. akt II SA/Go 988/09 z 11 marca 2010 r., przez co organy ARiMR naruszyły art. 170 i 171 p.p.s.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd wskazuje, że Minister prawidłowo w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że przytoczone orzeczenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim (w szczególności wyroki o sygn. akt II SA/Go 161/09, 163/09 i 988/09 dotyczyły płatności rolnośrodowiskowej i ONW na 2005 r.), zostały wydane w innych sprawach, niż sprawa będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dlatego Minister wydając zaskarżoną decyzję nie był tymi wyrokami związany. Sąd zauważa jednocześnie, że wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 162/09 z 24 czerwca 2009 r. (wyrok jest prawomocny) oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymującą w mocy decyzję I instancji z [...] listopada 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. i nakładającego na skarżącego 3 letnie sankcje. Oznacza to, że pomniejszenie skarżącemu płatności bezpośrednich w 2006 r. było prawidłowe i znajduje oparcie nie tylko we wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisach prawa (art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 w przypadku JPO i art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w przypadku UPO), ale także w prawomocnych, skontrolowanych przez Sąd decyzjach. W związku z powyższym Sąd nie znajduje w tych decyzjach jakichkolwiek cech rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących Podsekretarz Stanu Z. S., Sąd stwierdza, że w tym zakresie argumentacja skarżącego nie ma żadnego związku z wydaniem zaskarżonej decyzji. Poza tym wskazać należy, że składy orzekającego tutejszego Sądu wielokrotnie, jednolicie orzekały w sprawach o przyznanie płatności dla producentów rolnych, iż naruszenia przepisów postępowania co do ustalenia stanu faktycznego sprawy (w niniejsze sprawie ustalenia, że na niektórych gruntach objętych wnioskiem o przyznanie płatności znajdowały się trwałe użytki zielone) nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd ten znalazł akceptację w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. wyroki NSA: z 23 października 2013 r. sygn. akt II GSK 1025/12 i z 21 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1137/12 pub. baza orzeczeń NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej argumentów – w ocenie Sądu – brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich na 2006 r. w pomniejszonej wysokości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.