V SA/Wa 1514/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant: - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R.R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., po rozpoznaniu wniosku R. R. z dnia [...] maja 2006 r., przyznał wnioskodawcy płatność ONW na rok 2006 w łącznej wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zawiadomiono pełnomocnika wnioskodawcy, iż wszczęto postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji Kierownika Biura [...] ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponieważ upłynął termin materialno-prawny do wydania pozytywnej decyzji w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura [...] ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przyznaniu wnioskodawcy płatności ONW na rok 2006. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji rozpoznający wniosek o płatność ONW na rok 2006 w chwili rozstrzygania nie był już władny do wydania decyzji o charakterze merytorycznym. W ocenie organu należało umorzyć postępowanie z ww. wniosku z dnia [...] maja 2006 r., w oparciu o treść przepisu art. 5 ust. 3 a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2003 Nr 229, poz. 2273 ze zm.) – dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju". R. R. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazał m.in., iż nie miał żadnego wpływu na termin rozpatrzenia jego wniosku, który organ rozpoznawał w ciągu 2 lat i 11 miesięcy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 5 ust 3 a ustawy o wspieraniu rozwoju płatność z tytułu ONW jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość złotych w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008 r. Wyjaśniono, iż Kierownik Biura [...] ARiMR w K. przyznał R. R. w dniu [...] kwietnia 2009 r. płatność z tytułu ONW na rok 2006 pomimo tego, iż przepisy nie zezwalały na przyznanie płatności z tytułu ONW po dniu 30 czerwca 2008 r. Ustosunkowując się do argumentacji strony odwołującej się wskazano, iż bez znaczenia jest okoliczność wejścia w życie ww. art. 5 ust 3a ustawy o wspieraniu rozwoju po dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2006. Z uwagi na brak przepisów przejściowych dotyczących wprowadzenia tego przepisu organ rozpoznający sprawę w dniu [...] kwietnia 2009 r. zobowiązany był do jego uwzględnienia. Bez znaczenia pozostaje również zdaniem organu okoliczność rozpoznawania przedmiotowego wniosku R. R. w ciągu 2 lat i 11 miesięcy, bowiem nie zmienia to faktu rozpoznania sprawy po terminie 30 czerwca 2008 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W ocenie skarżącego zakładając nawet, iż doszło do naruszenia art. 5 ust 3 a ustawy o wspieraniu, nie można w kontekście całokształtu sprawy uznać takiego naruszenia za rażące w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący wskazał, iż nie wystarczy jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz konieczne jest stwierdzenie, wykazanie i uzasadnienie, iż miało ono charakter rażący. Zdaniem skarżącego z rażącym naruszeniem prawa do czynienia ma się wówczas, gdy w przestrzeni publiczno-prawnej powstają nieodwracalne "złe" skutki, a w tej sprawie skutku takie nie występują. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy, dlatego też zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia podkreślić należy, iż zasadniczym problemem prawnym w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie: czy wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) po upływie terminu określonego w przepisie art. 5 ust 3 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Odpowiedź na to pytanie wymaga wykładni wskazanego przepisu w kontekście stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W ocenie Sądu - w składzie rozpoznającym sprawę - argumentacja przedstawiana przez organy obu instancji w tym przedmiocie nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją (wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] marca 2011 r., podjętą w trybie art. 156 § 1 k.p.a., uznając tym samym zasadność stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przyznającej R. R. płatność ONW na rok 2006. Zaskarżony akt administracyjny i decyzja poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami). Wskazać zatem należy, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: - wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, - wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, - dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, - została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, - w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, - zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie organów rozpoznających sprawę decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznająca skarżącemu płatność ONW została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 3 a ustawy o wspieraniu rozwoju, a tym samym należało stwierdzić jej nieważność. Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż z rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia wtedy, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Zdaniem organu przyznanie wnioskodawcy płatności z tytułu ONW na rok 2006 możliwe było jedynie do dnia 30 czerwca 2008 r., bowiem tą właśnie datę, jako granicę terminu rozpoznawania wniosków określono w dyspozycji przepisu art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju. Bez znaczenia pozostają tutaj w ocenie organów okoliczności zachowania przez skarżącego wszystkich ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanej płatność ONW (poza kwestionowanym terminem rozpoznania wniosku) oraz fakt niezawinionej przez skarżącego przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania tej płatności. Analizę trafności wydanych w sprawie rozstrzygnięć należy jednak odnieść do całokształtu okoliczności towarzyszących rozstrzygnięciu wniosku dotyczącego ONW za rok 2006. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura [...] ARiMR w K. została wydana w efekcie przewlekle przeprowadzonego postępowania z naruszeniem – i to rażącym – zasady szybkości postępowania. Ta okoliczność (rozpoznanie złożonego przez R. R. w granicach 2 lat i 11 miesięcy) jest zaprzeczeniem dobrej praktyki administracyjnej, o której mowa w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji (EKDA) przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W szczególności naruszono dyspozycję art. 17 tego aktu stanowiącego, iż urzędnik zapewni, że w sprawie każdego wniosku (...) zostanie podjęta decyzja w stosownym terminie, niezwłocznie, i w żadnym razie nie później niż dwa miesiące od daty wpływu tego wniosku". Próżno też, w aktach sprawy znaleźć realizacji zalecenia art. 12 ust EKDA, że w przypadku popełnienia błędu naruszającego prawa lub interes pojedynczej osoby urzędnik przeprasza za to i stara się skorygować skutki popełnionego przez siebie błędu w jak najwłaściwszy sposób". W ocenie Sądu – w niniejszej sprawie – tych reguł ani nie dostrzeżono, ani nie zastosowano, nie dokonano też analizy rażącego naruszenie prawa (wyrażającego się nieterminowym załatwieniem sprawy) w kontekście prawa krajowego – o czym niżej, a także zastosowania w decyzjach treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będących przedmiotem skargi. W związku z powyższym wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i wywodzonych z niej konstytucyjnych zasad określoności przepisów, sprawiedliwości społecznej i ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dostrzec ponadto trzeba, że stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z powołanych przepisów Konstytucji wyprowadza się szereg zasad odnoszących się zarówno do techniki legislacyjnej (zasada przyzwoitej legislacji, określoności przepisów), jak i do bezpieczeństwa prawnego (zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasada ochrony praw nabytych). W ocenie Sądu nie sposób uznać, że skutek prawny obowiązujących w omawianym zakresie regulacji, (graniczna data na wydanie rozstrzygnięcia 30 czerwca 2008 r.), stanowić może o rażącym naruszeniu prawa w przypadku jego przekroczenia na skutek rażącej opieszałości organu. Należy mieć tutaj na uwadze, że skarżący wykonał wszystkie czynności oraz spełnił wszystkie wymagane na dzień złożenia wniosku przesłanki do przyznania wnioskowanej płatności ONW na rok 2006. Obciążanie, zatem skarżącego daleko idącymi konsekwencjami - bez prawnych i faktycznych możliwości realizacji nałożonych obowiązków - stanowi o naruszeniu zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz naruszeniu zasady praworządności. Z powyższego wypływa wniosek, że co prawda w sprawie dotyczącej przyznania płatności ONW doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust 3 a ustawy powołanej jednakże naruszenie to nie było rażące w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 kwietnia 2009 r. Tym samym mając powyższe na uwadze uznać należało, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikające z nich zasady konstytucyjne. Natomiast zgodnie z art. 8 Ustawy zasadniczej Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 22 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 391/07 (LEX nr 516639), "Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa spoczywa nie tylko na sądach, lecz i na organach administracji publicznej (art. 7, art. 8 ust 1 i 2 Konstytucji; art. 6 k.p.a.). Podstawą orzekania nie jest przepis, lecz norma prawna dekodowana w drodze wykładni (operacji myślowej, w której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów)". W tym kontekście dostrzec wypada, że podstawową zasadą procedury jest trwałość decyzji administracyjnych, a stwierdzenie ich nieważności jest wyjątkiem i odstępstwem od tej zasady. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może być zatem narzędziem do eliminowania każdej decyzji wydanej z naruszeniem prawa (arg. ex art. 16 § 1 k.p.a.). Z kolei w odniesieniu do występującego w treści art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. pojęcia "rażącego naruszenia prawa" od wielu lat toczył się spór doktrynalny, jak również wydane były liczne orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Ostatecznie w literaturze i orzecznictwie dominuje wykładnia funkcjonalna tego przepisu, która przyniosła ze sobą nowoczesne rozumienie prawa regulującego działanie administracji publicznej i jej stosunki jednostką – obywatelem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy decyzja nie tylko narusza ale jednocześnie, gdy skutki które ona wywołuje nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Należy zatem wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy równie ważne przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Istotne w niniejszej sprawie jest, by skutki te odnieść nie tylko wobec interesu państwa lecz także, a może przede wszystkim, wobec słusznego interesu obywatela. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek w terminie. Nie było żadnych utrudnień w kontakcie z wnioskodawcą. Wezwania do uzupełnienia wniosku strona stawiła się, za pośrednictwem pełnomocnika, po 7 dniach od dnia doręczenia wezwania. Wniosek nie budził wątpliwości. Pomimo to Kierownik Biura [...] ARiMR w K. decyzję o przyznaniu należnych płatności wydał po 2 latach i 11 miesiącach. Zakładając, że decyzja przyznająca płatność została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 5 ust 3a cyt. ustawy i z tego powodu narusza prawo, to jednak – zdaniem Sądu - nie obraża ona jednak porządku prawnego na tyle, by ją zakwalifikować jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie wystarczy bowiem jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz konieczne jest stwierdzenie, wykazanie i uzasadnienie, iż miało ono charakter rażący. W ocenie Sądu dokonane stwierdzenie jej nieważności godzi w zasadę zaufania do organów państwa. Każdemu rolnikowi, który prowadził w 2006 roku gospodarstwo rolne na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przy spełnieniu określonych w przepisach warunków, przysługiwała płatność z tytułu wspierania tej działalności. Opieszałość w wydaniu stosownej decyzji sprawiła, że do dzisiaj skarżący należnych mu kwot płatności nie otrzymał, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji przyznającej w końcu tę płatność i wstrzymanie jej wykonania pozbawiło potencjalnego beneficjenta prawa domagania się wypłaty. Doprowadziło to do sytuacji, kiedy ekonomiczny ciężar odpowiedzialności za zaniedbania organów państwa przerzuca się na obywatela, przy czym przyczyna naruszenia prawa (wydanie decyzji po terminie) była zupełnie niezawiniona przez stronę skarżącą, a w konsekwencji doprowadziła do konkretnych, wymierzalnych strat finansowych. Zauważyć przy tym należy, że wydana decyzja stwierdzająca nieważność i następna utrzymująca ją w mocy ma wyłącznie korzystny skutek dla organów. Zdaniem Sądu z rażącym naruszeniem prawa do czynienia ma się wówczas, gdy w przestrzeni publiczno-prawnej powstają nieodwracalne "złe" skutki, a w tej sprawie ich nie ma. Decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa to taka, która rodzi ewidentne bezprawie, którego w żadnym razie nie można usprawiedliwiać i tolerować. Bezsprzecznie wydana decyzja, która przyznaje rolnikowi słusznie należne mu wsparcie w postaci płatności nie rodzi bezprawia. Natomiast razi niewątpliwie jej unieważnienie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie sposób pogodzić się zatem ze stwierdzeniem, że rażące niedbalstwo i naruszenie prawa proceduralnego przez organ państwa mają wartość większą niż pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej, lecz obiektywnie słusznej decyzji. Warto także przypomnieć, że również w literaturze podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa dotyczy tych niesprawiedliwości orzeczniczych ze strony organu władzy, które określić można jako naruszenia większej wagi. Mają być one związane przede wszystkim z doniosłymi skutkami prawnymi niekorzystnymi dla stron (a nie – dla organu). Decyzja przyznająca płatność nie rodzi żadnych negatywnych skutków dla strony. Wprost przeciwnie. Natomiast dopiero wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej płatność i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa ARiMR godzą w podstawowe prawa obywatelskie strony i naruszają gwarancje praworządnego państwa. Waga naruszonej normy i rodzaj nieprawidłowości oraz skutki tego naruszenia (przyznanie obiektywnie należnej płatności) nie usprawiedliwiają organów do sięgnięcia po przesłankę rażącego naruszenia prawa. W przypadku wydania decyzji sprawiedliwie przyznającej rolnikowi płatność, słusznie mu się należącą, nie można kojarzyć z rażąco niewłaściwym działaniem organu. Reasumując okoliczności tej sprawy, nie dają podstaw do stosowania treści przepisu art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. Wydane zaś zaskarżone decyzje naruszają oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa prawa. Przyznanie rolnikowi płatności w istotny sposób wpływającej na jego majątek i dającej możliwość zaangażowania należnych środków w rozwój działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a następnie stwierdzenie nieważności takiej decyzji jest nie do przyjęcia z powszechnie przyjętym poczuciem sprawiedliwości i zasadą zaufania obywateli do państwa. Zdaniem Sądu wymóg ochrony praw jednostki, wobec której organy działały rażąco opieszale, a w konsekwencji wadliwe, stoi ponad wymogiem eliminowania z obrotu prawnego decyzji sprzecznych z prawem. Wydaje się przy tym, że nie takim celom służyć miało uregulowanie instytucji stwierdzania nieważności decyzji przyjęte w k.p.a. Zaufanie do prawidłowego działania organów winno podlegać szczególnej ochronie. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).