V SA/Wa 1523/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz S. B. kwotę 270 zł (słownie: dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. B. wykonującego działalność gospodarczą po firmą O. (dalej: "Skarżący", "Strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON", "organ") z [...] lipca 2018 r. Nr [...], nakazująca Stronie zwrot, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: ,,PFRON’’) przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: październik 2017 r. w kwocie 2 250,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 2 stycznia 2018 r. do dnia wpłaty; listopad 2017 r. w kwocie 2 250,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 4 stycznia 2018 r. do dnia wpłaty oraz grudzień 2017 r. w kwocie 2 250,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 5 lutego 2018 r. do dnia wpłaty. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.") w związku z art. 26a ust. 11 pkt 1, art.45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób, niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.; dalej: ,,ustawa o rehabilitacji’’). Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezes PFRON - na podstawie analizy zgromadzonej dokumentacji dotyczącej dofinansowania otrzymanego przez Skarżącego do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - stwierdził, że Skarżący zawarł w dniu 28 sierpnia 2017 r. umowę o pracę z J. H. oraz D. H., natomiast orzeczenia o niepełnosprawności pracowników zostały przedstawione Skarżącemu w dniu 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym pracodawca w dniu zawarcia umowy z ww. pracownikami nie posiadał dokumentów potwierdzających ich niepełnosprawność. Wobec powyższego organ, pismem z [...] lutego 2018 r. znak: [...], wezwał Stronę do zwrotu kwoty 6.750,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia otrzymania środków do dnia ich zwrotu. Strona nie dokonała zwrotu środków w terminie wskazanym w wezwaniu z 8 lutego 2018 r. w związku z czym organ, pismem z 17 maja 2018 r., zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków PFRON, przekazanych tytułem dofinasowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od października do grudnia 2017 r. Po przeprowadzeniu postepowania administracyjnego, zaskarżoną decyzją Prezes PFRON nakazał Stronie zwrot otrzymanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za październik 2017 r., listopad 2017 r. oraz grudzień 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż stosownie do art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. W związku z tym, jednym z warunków koniecznych do spełnienia efektu zachęty jest przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia najpóźniej w dniu zawarcia umowy o pracę. Prezes PFRON powołał również treść art. 49e ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że Strona nienależnie pobrała środki PFRON wypłacone tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od października 2017 r. do grudnia 2017 r. w łącznej kwocie 6. 750,00 zł. Od powyższej decyzji Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2a ustawy o rehabilitacji poprzez błędną jego interpretację polegającą na tym, że organ uznał iż użyty w ustawie termin ,,dzień przedstawienia pracodawcy orzeczenia’’ jest równoznaczny z dniem doręczenia tego orzeczenia pracodawcy, w wyniku czego organ zażądał zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres październik, listopad i grudzień 2017 r. W motywach skargi Skarżący wskazał, że w momencie podpisania umów o pracę z pracownikami niepełnosprawnymi osoby te przedstawiły orzeczenia o niepełnosprawności, które włączone zostały do akt osobowych pracowników bez naniesienia na nie daty ich wpływu. Podczas kontroli ze strony PFRON Skarżący odnotował jako datę wpływu orzeczeń o niepełnosprawności dzień 30 sierpnia 2017 r. co zostało przyjęte przez kontrolujących. W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 10 października 2018 r. Skarżący podtrzymał w całości zarzuty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego unormowania jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Wskazane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże na podstawie art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do oceny prawnej zaskarżonej decyzji, dotyczącej nakazu zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych należy przypomnieć, że zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji: pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego przysługuje w kwocie: 1) 1800 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności; 2) 1125 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; 3) 450 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 26a ust. 9b ustawy o rehabilitacji Prezes Zarządu Funduszu może przeprowadzić u pracodawcy postępowanie sprawdzające w celu potwierdzenia: 1) zgodności ze stanem faktycznym danych zawartych w dokumentach, o których mowa w art. 26c ust. 1; 2) sytuacji ekonomicznej pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, o której mowa w art. 48a ust. 3. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje: decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji). Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej (art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Dodatkowo wskazać należy na treść art. art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym: jeżeli zatrudnienie nowych pracowników niepełnosprawnych w danym miesiącu, u pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, nie powoduje u tego pracodawcy wzrostu netto zatrudnienia ogółem i wzrostu netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeżeli jego zatrudnienie nastąpiło w wyniku rozwiązania umowy o pracę z innym pracownikiem, chyba że umowa o pracę uległa rozwiązaniu: 1) z przyczyn określonych w art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; 2) za wypowiedzeniem złożonym przez pracownika; 3) na mocy porozumienia stron; 4) wskutek przejścia pracownika na rentę z tytułu niezdolności do pracy; 5) z upływem czasu, na który została zawarta; 6) z dniem ukończenia pracy, dla której wykonania była zawarta. Natomiast zgodnie z art. 26b ust. 5 ustawy o rehabilitacji, jeżeli nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 4, miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego przysługuje w przypadku, gdy jego miejsce pracy powstało w wyniku: 1) wygaśnięcia umowy o pracę; 2) zmniejszenia wymiaru czasu pracy pracownika - na jego wniosek. Przedstawione ograniczenie związane z zatrudnianiem nowych pracowników niepełnosprawnych ma na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy pracodawca zwalnia pracowników pełnosprawnych po to, by na ich stanowisku zatrudnić osobę niepełnosprawną uprawniającą do uzyskania dofinansowania lub innej pomocy ze środków publicznych. Dla ustawodawcy krajowego obowiązek ustanowienia takiej regulacji wynika z art. 33 rozporządzenia nr 651/2014 (zob. Włodarczyk Mirosław (red.), Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Komentarz do art. 26a, opublikowano: WK 2015). Dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego jest instrumentem zachęty do zatrudniania osób niepełnosprawnych. Z tego względu istotne znaczenie dla kwestii otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ma wykazanie zgodnie z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji wzrostu netto zatrudnienia ogółem i wzrostu netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 2a ustawy o rehabilitacji osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawiania pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność (ust. 1). Należy wskazać, iż art. 2a dodany został do ustawy na skutek nowelizacji dokonanej ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw. Określa on sposób ustalenia terminu, od którego wlicza się pracownika do stanu zatrudnieniu osób niepełnosprawnych na podstawie orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność przedstawionych pracodawcy począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. Do orzeczeń przedstawionych pracodawcy po dniu 31 grudnia 2010 r. ma zatem zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 2a ust. 1, w myśl której niezależnie od określonej w orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności lub jej stopnia osobę legitymującą się takim orzeczeniem wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia ważnego orzeczenia potwierdzającego tę niepełnosprawność. Wyjątkowo dopuszczalne jest wliczenie osób do stanu zatrudnienia w okresie przed przedstawieniem orzeczenia na podstawie analizy ex post. W niniejszej sprawie J. H. posiadał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 22 stycznia 2010 r., ważne w dacie zawarcia umowy o pracę (28 sierpnia 2017 r.) oraz w okresie rozliczeniowym objętym zaskarżoną decyzją. Podobnie D. H. posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 19 grudnia 2014 r. ważne w dacie zawarcia umowy o pracę (28 sierpnia 2017 r.) oraz w okresie rozliczeniowym objętym zaskarżoną decyzją. Według ustaleń organu oba orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zostały przedstawione pracodawcy w dniu 31 sierpnia 2017 r., a więc po zawarciu powyższych umów o pracę, lecz przed datą rozpoczęcia świadczenia pracy, która ustalona została w umowach na dzień 1 września 2017 r. Zdaniem Sądu, istnieją zatem podstawy do uznania wysokości miesięcznego dofinansowania wypłaconego do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: październik, listopad i grudzień 2017 r., tj. po dniu złożenia pracodawcy orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność zatrudnionych pracowników. Efekt zachęty polega na tym, że miesięczne dofinansowanie przysługuje na pracowników niepełnosprawnych, którzy po zatrudnieniu u pracodawcy prowadzącego działalność gospodarczą powodują wzrost netto zatrudnienia ogółem oraz wzrost netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, a nie na tym - jak to przedstawia w zaskarżonej decyzji organ - czy pracodawca w dniu podpisywania umowy o pracę jest w posiadaniu ważnego orzeczenia o niepełnosprawności zatrudnianej osoby. Formułując tezę, iż w świetle przepisów ustawy o rehabilitacji jednym z warunków koniecznych do spełnienia efektu zachęty jest przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia najpóźniej w dniu zawarcia umowy o pracę, organ nie wskazuje w istocie żadnych przepisów ustawy o rehabilitacji, które by wspierały powyższy pogląd. Cytowana przez Prezesa PFRON treść przepisu art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest jednoznaczne i odnosi się do momentu przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, a nie chwili zawarcia umowy o pracę. Słusznie wskazuje się w komentarzach do ustawy o rehabilitacji, iż ujawnienie informacji o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności, a także o szczególnych schorzeniach jest uprawnieniem pracownika, chyba że przepisy dotyczące naboru do pracy w określonych zawodach wyraźnie tego wymagają. Oznacza to, że osoba, której niepełnosprawność została formalnie potwierdzona jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 1, albo prawomocnym wyrokiem sądu, może go nie przedstawiać podmiotowi zatrudniającemu. Pracodawca nie może również żądać od pracownika dokumentów potwierdzających niepełnosprawność albo jej stopień. Podkreślenia wymaga również to, że pracownik ma prawo w każdym czasie wycofać ze swoich akt osobowych orzeczenie o stopniu niepełnosprawności bądź dokument równorzędny. Wycofanie to odbywa się na ogół na żądanie pracownika zgłoszone na piśmie ze wskazaniem konkretnej daty. Pracodawca powinien zachować w aktach kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - albo dokumentu równorzędnego - na której powinna zostać wskazana data wycofania tego dokumentu z akt osobowych pracownika (tożsama z datą zaznaczoną na pisemnym żądaniu pracownika). Od tej daty pracodawca nie ma prawa wliczać pracownika, który wycofał orzeczenie, do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (zob. Włodarczyk Mirosław (red.), Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Komentarz do art. 2a, opublikowano: WK 2015). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego art. 2a ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji również art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni przedstawioną wykładnię art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, następnie dokona analizy w kontekście prawidłowego zastosowania ww. przepisu oraz art. 49e ustawy o rehabilitacji, mając na względzie ustalony stan faktyczny sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.