V SA/Wa 1527/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - B.T., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję H.M. prowadził działalność gospodarz okresie [...] na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wielokrotnie zgłaszał czasowe zaprzestania prowadzenia działalności. Likwidacja wpisu do ewidencji nastąpiła w dniu [...] r. W dniu [...] 11.2005r. została wydana decyzja [...] obejmująca wnioskodawcę obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi w okresach [...]. Od powyższej decyzji wnioskodawca nie odwołał się , konsekwencją uprawomocnienia się jej było wydanie w dniu [...].01.2006 decyzji o wymiarze składek, którą H.M. uznał za krzywdzącą i złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w Ł. W złożonym odwołaniu nie kwestionował faktu podlegania ubezpieczeniu ani okresów ubezpieczenia, wnosił o uchylenie nałożonych zobowiązań z uwagi na trudną sytuację. Wyrokiem z dnia 22.09.2006r. Sąd Okręgowy w Ł. oddalił odwołanie H.M. przekazując jednocześnie wniosek o umorzenie zaległości w należnościach z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zawarty w piśmie procesowym z dnia 03.04.2006r., do rozpoznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres: [...] w łącznej kwocie [...] zł, w tym tytułu: składek - [...] zł, z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] r.-[...] zł ; - ubezpieczenie zdrowotne za okres: [...] r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] r. [...] zł ; - Fundusz Pracy za okres: [...] r. w łącznej kwocie [...] zł , w tym z tytułu składek [...] zł, odsetek liczonych nadzień [...] r.-[...] zł . Zakład wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. Nr 137 poz. 887 z późn. zm. ) , gdyż Zakład nie wyczerpał jeszcze wszystkich możliwości dochodzenia zaległości - Zakład wskazał przy tym na możliwość dochodzenia zaległości z emerytury żony oraz z posiadanych nieruchomości - mieszkania i działki. W ocenie ZUS nie zachodzi także przesłanka umorzenia określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. , zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem ZUS taką przesłanką nie jest stan zdrowia zobowiązanego i jego żony, gdyż złożone dokumenty dotyczą okresu, w którym H. M. prowadził działalność gospodarczą i okresu późniejszego. Zakład przy tym przypomniał, iż każda osoba prowadząca działalność gospodarczą musi liczyć się z ryzykiem, ryzykiem nadto kierować się rachunkiem ekonomicznym i zaniechać na czas prowadzenia działalności nierentownej. Od powyższej decyzji H.M. złożył środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym polemizował z oceną wyrażoną w decyzji I instancji, iż ma możliwości spłaty zadłużenia. Ponadto wskazał, iż ZUS nie zbadał- wbrew zaleceniu Sądu Okręgowego w Ł. czy w rzeczywistości była prowadzona działalność gospodarcza. Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2007r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działający w imieniu ZUS postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, iż polemizując z ustaleniami organu I instancji skarżący nie wykazał, iż ponosi wyższe koszty utrzymania niż ocenione przez ZUS. Ponadto podał, iż zgodnie z art. 47 u.s.u.s. to na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego, comiesięcznego rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie osiąganych dochodów, czy też pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności problemów finansowych czy zdrowotnych. Obligatoryjność opłacania składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością jak również za jej negatywne skutki odpowiada podmiot prowadzący tą działalność zarówno w trakcie jej prowadzenia jak i po zakończeniu. Prezes ZUS przypomniał skarżącemu, iż faktu konieczności potwierdzania zaprzestania działalności był w pełni świadomy, o czym świadczy wielokrotne składanie dokumentów informujących o zawieszeniu prowadzonej działalności. Poinformował go także, że umorzenie zadłużenia nie jest jedyną ulgą, o którą może zwrócić się zobowiązany. Zakład może udzielić, na wniosek, ulgi w postaci układu ratalnego. Przy ustaleniu wysokości rat brane są pod uwagę możliwości płatnicze osoby zainteresowanej. Od powyższej decyzji H. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy , w szczególności dotyczący sytuacji osobistej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy wskazuje bezspornie, iż spłata zadłużenia doprowadziłaby do całkowitego zagrożenia egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Skarżący podał, iż do chwili obecnej - mimo zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy i poszukiwań na własną rękę - nie znalazł pracy, wobec czego emerytura żony musi im wystarczyć na pokrycie wszelkich kosztów utrzymania. W jego ocenie spełnia wszelkie warunki do umorzenia zaległości wskazane w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] lutego 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest Dyrektora M. O. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym rzecz jasna Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału Biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Wobec konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na powyższe uchybienie Sąd za przedwczesną uznaje ocenę zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazać jednak trzeba, że decyzja jaką organ wydaje w wyniku ponownego rozpoznania, jest decyzją, która zgodnie z treścią art. 7, 77, 80k.p.a. musi zapaść po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu zebranych dowodów w sposób obiektywny, z zachowaniem swobody organu w ich ocenie. Znaczy to, że organ rozważa wszystkie dostarczone dowody, w miarę potrzeby wzywa stronę do dostarczenia takich dowodów, które pozostają w jej dyspozycji, sam zaś, jeśli jest to niezbędne prowadzi postępowanie uzupełniające rozpoznając sprawę od nowa według stanu na dzień wydania decyzji. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy zależne jest od dowodów, którymi dysponuje strona, obowiązkiem organu jest określenie ich i wezwanie strony do ich dostarczenia niezależnie od wypełnienia przez organ dyspozycji art. 10 k.p.a. Jeśli strona nie wykona wezwania wówczas organ rozważając sprawę oceni to w stosowny sposób. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy i rozstrzygania w sprawie organ powinien ustalić dochody osiągane przez zainteresowanych, koszty z tym związane jak również koszty utrzymania zainteresowanych, bo dopiero takie ustalenia, są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.z 2003r.Nr 141 poz. 1365). Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Oznacza to, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.