V SA/Wa 1534/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia ... maja 2013 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez P. S.A. w W. (dalej: skarżąca, strona, spółka, wnioskodawca), w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia konkurs "Pilotaż –Wsparcie na pierwsze wdrożenie wynalazku", projekt "..." dokonana przez Ministra Gospodarki. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu ... września 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji powyższego projektu. Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej wniosku przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, pismem z dnia ... stycznia 2013 r. o numerze ... wnioskująca spółka została poinformowana, iż jej wniosek nie został zakwalifikowany do wsparcia, bowiem nie spełnia kryteriów merytorycznych obligatoryjnych (nr 8, nr 10, nr 11). Pismem z dnia ... lutego 2013 r. skarżąca wniosła protest, podnosząc polemiczne argumenty odnoszące się do oceny Komisji Konkursowej. Pismem z dnia ... maja 2013 r. nr ... Minister Gospodarki poinformował wnioskującą, iż jej protest został uznany za niezasadny. Organ odwoławczy uznał za spełnione kryterium merytoryczne obligatoryjne 10 i 11, natomiast za niespełnione uznał kryterium merytoryczne obligatoryjne nr 8 oraz kryteria merytoryczne fakultatywne nr 1, 2 oraz 6. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister przedstawił stan faktyczny sprawy oraz zastosowane regulacje. Dokonując oceny protestu w zakresie kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 8 Wnioskodawca posiada zdolność do wdrożenia do działalności gospodarczej wynalazku objętego lub zgłoszonego do ochrony patentowej organ wskazał, iż Komisja Konkursowa (KK) poddała w wątpliwość, czy uzyskanie decyzji środowiskowych będzie tylko formalnością, jak wskazał wnioskodawca, dla technologii opisanej w Biznes planie. Strona nie przedstawiła bilansu masowo-energetycznego dla określonego wsadu poddanego procesowi pirolizy i zagazowania na aparaturze prototypowej w małej skali. W opinii organu zasadniczym elementem oceny w niniejszym kryterium powinna być weryfikacja, czy wnioskodawca wdroży wynalazek w zakładanym w harmonogramie czasie oraz czy szanse rozpoczęcia działalności gospodarczej opartej na rozwiązaniu zgłoszonym do ochrony patentowej są realne. Zapewnienia wnioskodawcy co do spełniania warunków określonych Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 19 marca 2010 roku (Dziennik Ustaw Nr 61, poz. 380) w sprawie termicznego przetwarzania odpadów są zbyt wczesne, gdyż w celu stwierdzenia zgodności z ww. Rozporządzeniem należy przeprowadzić badania na pracującej instalacji do termicznego przetwarzania odpadów, gdyż badania numeryczne w tym zakresie są niewystarczające. W odniesieniu do kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 Poziom innowacyjności rezultatu projektu wdrażanego w oparciu o wynalazek Minister zauważył, iż wnioskodawca powinien mieć na uwadze, iż zgłoszenie patentowe oraz Sprawozdanie o stanie techniki nie służą w przedmiotowym konkursie ocenie innowacyjności. Usługa termicznego przetwarzania odpadów z wykorzystaniem procesu pirolizy i gazyfikacji, którą świadczyć będzie wnioskodawca, nie jest pierwszą tego typu usługą, a brak wskazania nowych funkcjonalności oraz poprawy jej istotnych cech uniemożliwia przyznanie punktów. Odnosząc się z kolei do kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 2 Poziom zapotrzebowania rynkowego na rezultat projektu na rynku międzynarodowym (mierzony procentowym udziałem przychodów z tytułu wywozu na JRE oraz eksportu rezultatu projektu w całkowitych przychodach z tytułu jego sprzedaży w okresie 24 miesięcy po zakończeniu realizacji projektu) organ wskazał, że kryterium to powinno być rozpatrywane w odniesieniu do rezultatu projektu, jakim jest usługa. Uzasadnienie dotyczące sprzedaży poza granice kraju przedstawione w Biznesplanie wskazuje jednak sprzeczne z założeniami konkursu założenia wnioskodawcy. W opinii instytucji pośredniczącej założeniem wnioskodawcy nie jest eksport usług, lecz prowadzenie poza granicami kraju działalności gospodarczej. Należy bowiem odróżnić zakres przedmiotowy dotyczący działalności usługowej od zakresu przedmiotowego prowadzenia działalności gospodarczej poza granicami państwa. Tym samym, jeśli wnioskodawca na stałe wiąże się w sensie ekonomicznym z państwem, w którym usługi będą świadczone, to mowa o prowadzeniu działalności gospodarczej. W zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 6 Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną wymienioną w art. 16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Minister wskazał, że działania, które przedstawił wnioskodawca wskazują na neutralny wpływ projektu na równość szans i politykę niedyskryminacji. Stosowanie zasady równego traktowania w procesie rekrutacji, jak i po podjęciu pracy, utworzenie stanowisk, których specyfika wskazywać będzie na możliwość ich obsadzenia zarówno przez kobiety jak i mężczyzn oraz bez względu na wiek, gwarancja równego wynagrodzenia na tych samych stanowiskach stanowią obowiązek wnioskodawcy, który wywodzi się z przepisów zawartych w Rozdziale IIa. Równe traktowanie w zatrudnieniu Kodeksu Pracy. Kryterium premiuje projekty, w ramach których przewidziano inicjatywy, wykraczające poza obowiązki nałożone na pracodawców przepisami prawa. Aktywność wnioskodawcy w tej dziedzinie zmierzać powinna do podjęcia działań skutkujących stworzeniem takich warunków pracy, które prowadzić będą do włączenia grup dyskryminowanych i poprawy ich sytuacji na rynku pracy, po zidentyfikowaniu barier ich dotyczących. Wnioskodawca nie opisał również barier w dostępie do stanowisk pracy, co jest elementem wymaganym przez Przewodnik po kryteriach. Również deklaracja przeprowadzenia nieodpłatnych cykli kształcenia zawodowego w celu podnoszenia specjalistycznych kwalifikacji zawodowych, jak i kwalifikacji ogólnych w opinii organu nie decyduje o pozytywnym wpływie na realizację polityki równych szans. Nie każde szkolenie bowiem ma na celu poprawę sytuacji grup, które nie miały dotychczas możliwości równego udziału w rozwoju gospodarczym, a brak diagnozy do kogo szkolenie zostanie skierowane oraz jakie bariery zostaną dzięki niemu zniwelowane, podważa ich skuteczność w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą informację Ministra Gospodarki spółka wniosła o jej częściowe uchylenie - w zakresie kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 8 oraz kryteriów fakultatywnych nr 1, 2, oraz 6 i przekazanie w tej części do ponownego rozpoznania. Informacji Ministra Gospodarki skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez dokonanie oceny projektu o dofinansowanie z naruszeniem wymogu rzetelności i bezstronności, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że składany przez skarżącą protest jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie; 2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 marca 2010 r. roku (Dz.U. Nr 61, poz. 380) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w celu stwierdzenia zgodności w/w Rozporządzeniem należy przeprowadzić badania na pracującej instalacji do termicznego przetwarzania odpadów, gdyż badania numeryczne w tym zakresie są niewystarczające, podczas gdy z brzmienia tegoż rozporządzenia nie wynikającą powołane przez organ wymogi, co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania protestu składanego przez skarżącą; 3. naruszenie art. 16 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, iż projekt skarżącej nie ma pozytywnego wpływu na politykę horyzontalną, skoro jak wskazano w części C 2.2. biznes planu taki wpływ będzie miał; 4. dokonanie oceny niezgodnie z kryteriami. W zakresie dotyczącym kryterium obligatoryjnego nr 8 skarżąca wskazała, że ma zawarte umowy ze specjalistami i naukowcami, tworzącymi wykwalifikowaną kadrę, co jednocześnie oznacza, iż skarżąca dysponuje zasobami ludzkimi na wdrożenie instalacji (pkt C.4 biznesplanu). Skarżąca wskazała również w biznes planie, iż dysponuje odpowiednimi zasobami technicznymi, takimi jak hale magazynowe, powierzchnia, hale montażowe czy narzędzia, którymi będzie dysponowała skarżąca bądź jej podwykonawcy. W pkt C.5 biznesplanu skarżąca wskazała także i uzasadniła potrzeby inwestycyjne, które wykona, a które są związane z instalacją. Pomimo, że ocena kryterium nr 8 winna się opierać głównie na pkt C.3, C4 i C.5 biznesplanu, to w ocenie skarżącej organ celowo skupił się na kwestiach nie związanych z oceną tego kryterium, co spowodowało nie uznanie tego kryterium. Na to kryterium nie ma także wpływu rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 19 marca 2010 r., więc nie mogło ono być podstawą nie uznania tego kryterium. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie termicznego przetwarzania odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 380) w żadnym punkcie nie wskazuje - jak twierdzi organ - iż stwierdzenie zgodności spełniania warunków określonych w tym rozporządzeniu wymaga przeprowadzenia badań na instalacji istniejącej. W zakresie kryterium fakultatywnego nr 1 strona podniosła, iż zostało ono przez organ ocenione nierzetelnie i niezgodnie z wytycznymi. Przede wszystkim organ wskazał, iż istnieją na rynku podobne instalacje. Słowo podobne nie oznacza, że są to instalacje takie same, oparte na tej samej technologii. Ponadto organ nie wskazał tych podobnych instalacji, a jedynie ograniczył się do dokonania takiego stwierdzenia. Skarżąca w części C 1.6 biznes planu wskazała na różnice pomiędzy tradycyjnymi rusztowymi spalarniami, a jej wynalazkiem, którego niektóre elementy mogą teoretycznie znaleźć także zastosowanie w tradycyjnych spalarniach, co jest w pełni zgodne z ocenianym kryterium, ale rozwiązań skarżącej nie można porównać do konkurencji, gdyż brak w Unii Europejskiej konkurencji w przedmiotowym zakresie. Skarżąca opisała funkcje komory paleniskowej i zauważyła, że ... jest przystosowany także do utylizacji wszelkiego rodzaju niebezpiecznych odpadów, jak: odpady szpitalne, weterynaryjne, odpady z ubojni i padnięte zwierzęta na skutek chorób i epidemii, odpady przemysłowe, szlam pościelowy i wiele innych. Wskazała, że cechy innowacyjności zostały szerzej opisane w różnych miejscach całej dokumentacji sprawy. Według skarżącej kryterium nie przewiduje konieczności wprowadzenia nowej usługi. Wiele elementów wynalazku może mieć zastosowanie także w powszechnie znanym i stosowanym procesie, jakim jest właśnie termiczne przetwarzanie odpadów, ale oparte na całkowicie nowej i nie stosowanej dotychczas technologii. Projekt skarżącej w szczególności w odróżnieniu od innych instalacji bazuje na wszelkiego rodzaju odpadach a ich utylizacja, która jest bardzo ekonomiczna, nie wymaga energii doprowadzonej specjalnie w tym celu z zewnątrz. Jest to potwierdzenie, iż nie istnieją na rynku tego typu podobne instalacje. W odniesieniu do kryterium fakultatywnego nr 6 strona wskazała, że w części C 2.2 opisano, iż skarżąca będzie w pełni realizowała politykę równych szans i niedyskryminacji. Podkreśliła, że przyjęte przez nią zasady pozwalają przyjąć, iż osoby w wieku średnim mające obecnie trudności w znalezieniu miejsca pracy będą mogły znaleźć zatrudnienie u skarżącej, podobnie jak osoby ograniczone ruchowo. To zaś powoduje pozytywny wpływ na politykę horyzontalną. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji RP, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez w pierwszej kolejności przez PARP( Instytucja Wdrażąjąca ), a następnie przez Ministerstwo Gospodarki ( Instytucja Pośrednicząca) , jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z ... maja 2013 r., stwierdzić trzeba, iż odpowiadają one prawu. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Ministerstwa Gospodarki z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; - Regulaminem konkursu; - Załącznikiem 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (wersja piętnasta) z 5 kwietnia 2012 r. "Procedura odwoławcza w ramach PO IG", dalej: Procedura odwoławcza PO IG; - Przewodnikiem po kryteriach. 1. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania oceny dokonanej w ramach kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 8. Należy podkreślić, że Komisja Konkursowa miała pełne podstawy do uznania, że wnioskodawca nie gwarantuje wdrożenia wynalazku w terminie do końca roku 2013, jak tego wymaga program . Wskazała na dwa podstawowe fakty – przeprowadzono do tej pory jedynie badania numeryczne, nie wykonano prototypu urządzenia. Wobec powyższego nie wiadomo jak instalacja będzie funkcjonowała w rzeczywistości, a tym samym czy jest wynalazkiem gotowym do wdrożenia . Słusznie przy tym organ zwraca uwagę, że wdrożenie w tym przypadku oznacza wdrożenie do działalności gospodarczej, co jest wymagane zgodnie z brzmieniem tego kryterium. Oznacza to także, że wnioskodawca powinien posiadać wszystkie wymagane prawem pozwolenia do rozpoczęcia tej działalności. Już wiadomo, że nie uzyskał do chwili obecnej pozwolenia środowiskowego. W biznesplanie deklarował, że uzyska je do końca roku 2012, w dniu 23 listopada 2012 r. została wydana decyzja odmowna. Kwestie te wnioskodawca pomija w skardze, a mają one kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia tego kryterium. Słusznie IP stwierdza, że projekt objęty wnioskiem o dofinansowanie wpisuje się w kryteria działań , których przedmiotem jest wsparcie działalności badawczo-rozwojowej. Nie jest wynalazkiem gotowym do wdrożenia w rozumieniu kryteriów działania "Pilotaż – wsparcie na pierwsze wdrożenie wynalazku". 2. Również ocena w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 została przeprowadzona prawidłowo . Instytucja pośrednicząca w zaskarżonym piśmie szczegółowo wyjaśniła dlaczego nie zostały przyznane punkty w zakresie tego kryterium. Wskazano, że z dokumentacji załączonej do wniosku o dofinansowanie oraz z informacji zawartych w biznesplanie wynika, że na świecie istnieją i działają podobne urządzenia , a także dlaczego nie można uznać , że projekt posiada nowe cechy czy funkcje. Komisja Konkursowa podkreśliła, i zostało to podtrzymane przez IP, iż Przewodnik po kryteriach wymaga, aby te cechy czy funkcje zostały opisane w wymiernych wskaźnikach rezultatu, a tego nie uczyniono. Zdaniem Sądu oceny w zakresie tego kryterium dokonano dokładnie według wskazań zawartych w Przewodniku. Należy także podkreślić, że ocena mogła odbyć się na podstawie treści wniosku , biznesplanu oraz dokumentów doń dołączonych. Jakiekolwiek uzupełnianie dokumentacji, dodatkowe wyjaśnienia itp. , co próbował robić wnioskodawca na etapie rozpoznania protestu, nie mogą być brane pod uwagę. 3. Sąd nie znalazł także podstaw do zakwestionowania oceny dokonanej w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 2 . IP w sposób szczegółowy wyjaśniła dlaczego nie może uznać tego kryterium za spełnione ( IW w tym zakresie przyznała 4 pkt.). Zdaniem Sądu interpretacja zarówno informacji z biznesplanu jak i pojęcia "eksport usług" została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Skarga nie zawiera zresztą żadnych zarzutów w tym zakresie . 4. Również prawidłowo została przeprowadzona ocena w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 6 . Należy podzielić pogląd IP, że deklaracja nie stosowania barier w zatrudnieniu z uwagi na wiek, sprawność ruchową czy też płeć jest tylko deklaracją przestrzegania prawa , nie przewiduje żadnych inicjatyw w zakresie prowadzenia polityki niedyskryminacji. Innymi słowy , aby uznać to kryterium za spełnione wnioskodawca powinien wziąć na siebie dodatkowe zobowiązania czy wykazać inicjatywę w zakresie aktywnego prowadzenia polityki niedyskryminacji, a tego we wniosku brak. Szczegółowo kwestię te wyjaśnia Przewodnik i ocena została przeprowadzona w sposób zgodny z wyjaśnieniami tam zawartymi. Reasumując , zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu została przeprowadzona w sposób całkowicie zgodny z zasadami konkursu i nie naruszający wskazanych wyżej przepisów prawa . Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji.