V SA/Wa 1534/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny uchyla zaskarżoną decyzję. Po rozpatrzeniu odwołania K.J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak:. [...] odmawiającej umorzenia należności wynikającej z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego seria [...] numer [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz rozkładającej należność na 5 rat po 10 złotych każda Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zapłaty rat i w tej części orzekł, że raty (5 miesięcznych rat po 10 zł każda), należy wpłacać do ostatniego dnia każdego miesiąca, począwszy od miesiąca maja 2014 r., 2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: K.J. poprzez przyjęcie mandatu karnego seria [...] numer [...] został zobowiązany do zapłaty nałożonej nim grzywny w wysokości 50 złotych. Zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395 z późn. zm.), mandat ten stał się prawomocny w dniu pokwitowania odbioru. Pismem z dnia [...] września 2013 r. zobowiązany zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie przedmiotowej należności w całości. W uzasadnieniu wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, zdrowotnej oraz rodzinnej. W toku postępowania zmodyfikował zakres żądania wnosząc również o ewentualne rozłożenie należności na 5 rat miesięcznych po 10 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. organ I instancji odmówił umorzenia przedmiotowej należności oraz rozłożył ją na 5 rat po 10 złotych miesięcznie. Odnosząc się do w/w decyzji oraz do wniesionego od niej odwołania organ II instancji podkreślił, że postępowanie odwoławcze od decyzji w sprawie udzielania ulgi w spłacie należności nie ma na celu ustalenia okoliczności ukarania karą grzywny oraz nie bada postępowania mandatowego, bowiem zgodnie z art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia uprawniony do tego jest właściwy sąd. Wnioskodawca nie zgadzając się z karą miał prawo odmówić przyjęcia mandatu i przed sądem dochodzić odstąpienia od wymierzenia kary grzywny lub jej zmniejszenia. Organ odwoławczy wskazał, że z dowodów zgromadzony w sprawie wynika, że zobowiązany prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z matką. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura otrzymywana przez zobowiązanego w wysokości 839,19 złotych oraz emerytura jego matki, powiększona o dodatek pielęgnacyjny, w wysokości 920,85 złotych. Zobowiązany posiada trzypokojowe mieszkanie o powierzchni 50 m2. Miesięczne wydatki wynoszą 1105 złotych a składają się na nie czynsz, opłaty za media oraz wydatki na leki. Zobowiązany jest osobą schorowaną wymagającą stałego leczenia. Ponadto opiekuje się przewlekle chorą matką. Następnie przypomniał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (m. in. umorzyć w całości zobowiązanie) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa wart. 60 przywoływanej ustawy. Przesłanki umorzenia w całości zobowiązania są określone w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 cytowanej ustawy, który stanowi, że należności osób fizycznych mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 3. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Organ odwoławczy zaznaczył, że z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, iż możliwości umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Poza tym użycia przez ustawodawcę ogólnych zwrotów: "ważny interes dłużnika", "interes publiczny" stwarza konieczność dokonania przez organ szerokiej oceny różnych wartości, w tym również systemu ocen mieszczących się poza systemem ustawy o finansach publicznych, a nawet pozaprawnych, np. zasad etyki, współżycia społecznego i in. Przez ważny interes dłużnika należy rozumieć sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, gdy dłużnik nie jest w stanie uregulować zaległości, a także normalną sytuację ekonomiczną, gdy uzyskiwane przez stronę dochody nie pozwalają na pokrycie koniecznych wydatków. O istnieniu ważnego interesu dłużnika decydują obiektywne okoliczności ustalone przez organ na podstawie dowodów zebranych w sprawie. Ważnego interesu dłużnika nie można natomiast utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zobowiązania, bowiem przyznanie ulgi w postaci umorzenia zobowiązania jest instytucją nadzwyczajną. Jednocześnie jednak umorzenie należności Skarbu Państwa nie leży w interesie publicznym, ponieważ stanowi złamanie zasady obowiązku zapłaty i zmniejsza dochody publiczne. Zatem w odniesieniu do należności wynikających z kar w szerokim sensie, a więc również grzywien nakładanych za popełnienie wykroczeń, należy mieć na względzie szczególny charakter należności: do jej istoty należy to, że obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa na pierwszy plan wysuwa się funkcja sankcyjna. Dłużnik jest zobowiązany do poniesienia określonego wydatku i celem tego wydatku jest odczucie straty po stronie dłużnika. Obowiązek rzeczywistego poniesienia wydatku z majątku dłużnika przez zapłatę grzywny został szczególnie podkreślony przez ustawodawcę w art. 57 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482 z późn. zm.), w którym pomoc w spłacie kary grzywny stanowi osobne wykroczenie. Z tego powodu umorzenie należności wynikającej z grzywny co do zasady obciążone jest wyraźnie negatywną oceną z punktu widzenia interesu publicznego. Ta negatywna ocena może ulec zmianie, ale jedynie w następstwie stwierdzenia szczególnych okoliczności. W ocenie organu na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego nie można uznać, że zobowiązany znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenie zobowiązania. Biorąc pod uwagę ustalone warunki prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego uzyskiwany dochód przewyższa wykazane wydatki o kwotę 655,04 zł. Problemy zdrowotne oraz opieka na chorą matką powodują dodatkowe trudności, które wpływają na sytuację gospodarstwa skarżącego, jednakże nie uzasadniają umorzenia w szczególności że nie posiadają one znamion wyjątkowości, a skarżący był w takiej sytuacji w momencie ukarania. Wprawdzie należy się zgodzić ze skarżącym, że dochód pozostający do dyspozycji gospodarstwa domowego w wysokości 654 zł nie jest znaczny, jednakże skoro skarżący jest w stanie ponosić dobrowolne wydatki za dostarczane multimedia w kwocie 12 zł miesięcznie, uzasadnione jest uznanie, że jest w stanie spłacić zobowiązanie w wysokości 50 zł, np. w ratach. Zatem zdaniem organu należy uznać, że uregulowanie grzywny w wysokości 50 zł nie stanowi zagrożenia dla możliwości pokrycia wydatków wynikających z koniecznego utrzymania, a zatem brak jest podstaw, aby stwierdzić ważny interes dłużnika w umorzeniu należności. Organ wyjaśniał również, że nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie nieskuteczności postępowania egzekucyjnego. Wyegzekwowanie dochodzonych należności wydaje się być prawdopodobne, biorąc pod uwagę okres przedawnienia grzywny (3 lata zgodnie z art. 45 § 3 Kodeksu wykroczeń), oraz fakt otrzymywania przez stronę oświadczenia emerytalnego. Organ wskazał nadto, że w niniejszej sprawie przyczyną powstania należności było działanie wnioskodawcy, którego skutkiem było wymierzenie kary grzywny w wysokości i terminie płatności zaakceptowanym przez niego. Umorzenie zobowiązania powodowałoby uchylenie skutków orzeczonej kary oraz oznaczałoby - mając na uwadze realną możliwość spłaty zobowiązania - nieuzasadnioną zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Organ podkreślił jednak, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (m. in. rozłożyć na raty zobowiązanie) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 przywoływanej ustawy. Przesłanki rozłożenia na raty zobowiązania są określone w art. 57 ustawy, który stanowi, iż płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Organ stwierdził biorąc pod uwagę ustalone warunki prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa domowego że uzyskiwany dochód przewyższa wykazane wydatki, o kwotę 655,04 złotych. Wobec tego uregulowanie grzywny w wysokości 50 zł w 5 ratach po 10 złotych każda nie stanowi zagrożenia dla możliwości pokrycia wydatków wynikających z koniecznego utrzymania i stanowi ulgę uzasadnioną względami społecznymi, albowiem umożliwia zobowiązanemu spłatę zobowiązania ratalnie, zmniejszając dolegliwość odpowiednio do jego zdolności płatniczych, a z drugiej - zabezpiecza interes Skarbu Państwa. W związku z powyższym w ocenie Ministra Finansów rozłożenie przedmiotowej należności na raty jest uzasadnione, skoro skarżący oceniając swoją sytuację materialną uznał, że jest w stanie spłacić zobowiązanie w ratach, o czym świadczy wniosek złożony na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z wniesieniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez K.J. oraz utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji w części określającej rozłożenie zobowiązania na raty, uzasadnione jest przesunięcie terminów spłaty rat (zdaniem organu). Decyzję organu odwoławczego zaskarżył K.J. domagając się umorzenia w całości nałożonej na niego kary grzywny. Skarżący zakwestionował poczynione przez organ ustalenia. Wyjaśnił, iż wbrew temu co sugeruje organ nie posiada trzech pokoi ani też nie prowadzi wspólnie z matką gospodarstwa domowego. Mieszkanie jest bowiem dwupokojowe zaś skarżący ponosi koszty utrzymania i leczenia we własnym zakresie. Podobnie jest w przypadku jego matki. Matka skarżącego ma 90 lat, jest osobą przewlekle chorą i wymagającą opieki z jego strony. Renty inwalidzkie które oboje uzyskują są niewielkie i nie pozwalają im na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych w tym także na zakup niezbędnych leków. Taka sytuacja zmusza skarżącego do występowanie o przyznanie zasiłku specjalnego. Z treści skargi jednoznacznie wynika że kwota 50 zł nałożona mandatem karnym o umorzenie której wnosi jest istotna w budżecie skarżącego i że wobec jego sytuacji rodzinnej, materialnej oraz zdrowotnej zachodzą podstawy do jej umorzenia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując działalność administracji publicznej Sąd nie jest władny do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej w związku z czym - nawet w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie, czyli uwzględnienia skargi na zaskarżoną decyzję – Sąd nie mógł uwzględnić wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z [...] września 2013 r. o umorzenie należności z tytułu grzywny (w wysokości 50 zł.) nałożonej mandatem karnym kredytowanym w dniu [...] czerwca 2013 r. Wobec tak sformułowanego żądania skarżącego zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (w tym umorzyć należność) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Przesłanki umarzania w całości należności (w odniesieniu do osób fizycznych) zawarte zostały w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych. Są nimi następujące sytuacje: 1. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek nie podlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 3. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Decyzje wydawane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (por. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi, zgodnie z art. 7 k.p.a., mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że ,,w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.’’ Podkreślić należy, że przewidziana w art. 64 ustawy o finansach publicznych instytucja udzielania ulg (określonych w art. 55) dotyczy umorzenia w całości zobowiązania w spłacie należności, o których mowa w art. 60, czyli także z niezapłaconych grzywien nałożonych mandatami karnymi. Zatem karnoprawny charakter należności objętej wnioskiem strony skarżącej (wynikający z istoty ukarania karą grzywny) nie może skutecznie uzasadniać odmowy umorzenia tych należności, gdyż w przeciwnym razie - co do zasady - wyłączałby stosowanie omawianej regulacji względem grzywien nakładanych mandatami karnymi. Odnosząc się do twierdzenia organu, że umorzenie należności doprowadzi do uszczuplenia wpływu do Budżetu Państwa podnieść należy, że stanowisko to jest nieuzasadnione. Nieuzasadniona jest również teza że skarżący może spłacić zobowiązanie ponieważ ponosi wydatki na dostarczane multimedia ( w kwocie 12 zł miesięcznie). Wątpliwości sądu budzą także ustalenia organu co do tego czy skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólne ze swoją matką. Są one o tyle uzasadnione, że matka skarżącego ma 90 lat, jest osobą przewlekle chorą (z treści skargi wynika, że także leżącą). W związku z tym organ ponownie rozpoznając sprawę wyjaśni w jaki sposób wygląda owe wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Wyjaśni również czy i w jakim zakresie skarżący korzysta z pomocy socjalnej, albowiem w skardze podnosi iż występuje o zasiłek specjalny na częściowe pokrycie kosztów leczenia. Ustali także czy skarżący istotnie nie realizuje wszystkich recept, albowiem nie dysponuje (jak twierdzi) wystarczającymi środkami na zakup przepisanych leków. Wyjaśni również czy schorzenia na które cierpi (także w związku z wiekiem) uniemożliwiają mu normalną egzystencję, a nadto czy i w jakim zakresie pomaga on swojej matce i czy wiąże się to z jakimikolwiek kosztami które ponosi z własnych dochodów. Czyniąc ustalenia o których mowa organ będzie miał na uwadze także i kwotę o umorzenie której chodzi. Nie powinno być bowiem tak, że postępowanie które kwoty tej dotyczy może generować kwoty które wielokrotnie ją przewyższają. Państwo, a mówiąc precyzyjniej jego organy muszą widzieć także rzeczywiste problemy obywatela, które w sprawie niniejszej nie mogą być równoważone chęcią wyegzekwowania kwoty 50 zł. Kwota ta jest wprawdzie obiektywnie niewielka jednakże dla skarżącego ma duże znaczenie zważywszy na osiągane dochody które nie zapewniają mu egzystencji na godnym poziomie. Zdaniem sądu instytucja uznania administracyjnego właśnie w takich sytuacjach jak sytuacja skarżącego pozwala na rezygnację z opresyjności wobec obywatela i odstąpienie od realizacji funkcji fiskalnych państwa. Dbanie o budżet państwa (jego dochody) nie może zatem przesłaniać interesu strony, jej potrzeb, oraz rzeczywistej sytuacji materialnej i zdrowotnej. W ocenie sądu organ przekroczył w sprawie niniejszej granice uznania administracyjnego. Rozpoznając ją ponownie uwzględni powyższe oraz rozważy potrzebę uwzględnienia wniosku skarżącego. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.