V SA/Wa 1552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] w K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez Dom Pomocy Społecznej "[...]" w [...] (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Prezes PFRON" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2017 r. znak [...] odmawiającą stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2017 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 9 sierpnia 2017 r. skarżąca przekazała za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji do PFRON wniosek Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2017 r. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezes PFRON odmówił wypłaty przedmiotowego dofinansowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że stronie jako jednostce budżetowej nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż z przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, iż wszystkie wydatki na wynagrodzenia osobowe ponoszone przez jednostki budżetowe na rzecz pracowników, finansowane są z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ponoszone są ze środków publicznych. Organ I instancji przywołując art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej: "ustawa o rehabilitacji") wskazał, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w części finansowanej ze środków publicznych. W odwołaniu skarżący podniósł, że w jej przypadku zastosowanie powinien znaleźć art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem strony, spełnia ona warunki uprawniające do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Decyzją z z [...] lipca 2018 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Dom Pomocy Społecznej "[...]" w [...] jest jednostką sektora finansów publicznych działającą w formie jednostki budżetowej Gminy [...], a zatem do strony nie ma zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, który przewiduje wyłączenia od stosowania art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Organ odwoławczy wskazał, że wszelkie wydatki ww. jednostki, w tym związane z zatrudnieniem pracowników niepełnosprawnych są finansowane zawsze ze środków publicznych. Ponadto organ podkreślił, iż wypłata dofinansowania uzależniona jest od spełnienia warunków ściśle określonych w ustawie o rehabilitacji, a zatem nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy podnoszona przez stronę okoliczność, iż PFRON dotychczasowe wnioski o dofinansowanie za okres od marca 2016 r. do czerwca 2017 r. rozpatrzył pozytywnie, który to okres nie był przedmiotem niniejszego postępowania. Nie zgadzając się z powyższym, strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, że Dom Pomocy Społecznej "[...]" w [...] jest jednostką organizacyjną Gminy [...], świadczącą usługi na rzecz osób w nim przebywających, określone w § 5 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. 2012 poz. 964 ze zm.), a środki przeznaczone na wynagrodzenia dla osób niepełnosprawnych wskazanych w załącznikach INF-D-P za wskazywany okres są środkami publicznymi pochodzącymi z prowadzonej przez Dom Pomocy Społecznej "[...]" działalności usługowej, świadczonej na rzecz osób w nim przebywających. Dalej strona wskazała, że na jej środki finansowe składają się zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.z 2017, poz. 1769 ze zm., dalej: "u.p.s."): dochody będące wpływami z usług świadczonych przez skarżącego na rzecz przebywających w nim osób (wpłaty własne mieszkańców), wpłaty z gmin właściwych ze względu na miejsce pochodzenia mieszkańców (wykazywane w rejestrze sprzedaży VAT) oraz środki własne Gminy [...]. Wszystkie powyższe środki finansowe wpływały na rachunek bankowy strony. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe zaznaczył, że wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego pracodawców z sektora finansów publicznych pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową, a także z art. 69 i 32 Konstytucji RP, zaś zawarty w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy. Zdaniem strony, odnosi się to do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Ponadto strona podniosła, iż za okres od marca 2016 r. do czerwca 2017 r. otrzymała dofinansowanie, pomimo iż ze złożonych wniosków jednoznacznie wynikało, że Dom Pomocy Społecznej "[...]" w [...] jest jednostką budżetową. W ocenie skarżącego prowadzone postępowanie i treść zaskarżonej decyzji naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7a i art. 81 a poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, a także art. 8 § 2 poprzez nieuwzględnienie utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, z której jednoznacznie wynika, że jednostki budżetowe - takie jak domy pomocy społecznej – mają prawo do otrzymywania takiego dofinansowania. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przede wszystkim Sąd wskazuje, że podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ II instancji. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra z [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa PEFRON z [...] listopada 2017 r. znak [...] odmawiająca stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2017 r. Organy obu instancji uznały, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, do którego wyłączenia nie stosuje się. Z kolei strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tę część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Ponadto, zdaniem strony, o przedmiotowe dofinansowanie z PFRON ubiegać się może również jednostka sektora finansów publicznych, do której należy skarżący. Zanim jednak Sąd dokona analizy problemu wykładni zastosowania w stosunku do strony skarżącej ww. przepisów, w pierwszej kolejności zostaną wskazane uregulowania prawne odnoszące się do warunków, jakie musi spełnić pracodawca, aby przysługiwało mu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON. Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. (tj. miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi Fundusz, wykorzystując numer PESEL oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje, z zastrzeżeniem art. 26c ust. 1a.). W świetle art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji ,miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawnej z tytułu zatrudnienia nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Jednakże jednostka finansów publicznych może uzyskać dofinansowanie z PEFRON do zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, jeżeli zostaną spełnione przesłanki z art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017,poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p.", wyłączenia z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika z: przychodów jednostek sektora finansów publicznych pochodzących z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzących z innych źródeł; wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Jak stanowi art. 5 u.f.p. środkami publicznymi są: dochody publiczne; ) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki, o których mowa w art. 3b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376 i 1475); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast dochodami publicznymi, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.f.p. są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Niewątpliwie strona - Dom Pomocy Społecznej "[...]" w [...], zgodnie z art. 9 pkt 3 u.f.p. jest jednostką sektora finansów publicznych działającą w formie jednostki budżetowej Gminy [...], w związku z powyższym zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiedniego budżetu. Zatem strona skarżąca jako jednostka budżetowa nie posiada wydzielonego własnego rachunku dochodów. Taka sytuacja została przewidziana przez ustawodawcę tylko w stosunku do samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 i 949), przy czym w takim przypadku dochody z wydzielonego rachunku nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że środki przeznaczone na wynagrodzenia dla osób niepełnosprawnych wskazanych w załączniku INF-D-P za okres lipiec 2017 r. są środkami publicznymi pochodzącymi z prowadzonej działalności usługowej, świadczonej na rzecz osób w nim przebywających (art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), tj. z wpłat własnych mieszkańców Domu Pomocy Społecznej, wpłaty Gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania mieszkańców – wykazane w rejestrze sprzedaży VAT oraz środki własne Gminy [...]. Wskazywane przez stronę skarżącą wpłaty Gmin lub mieszkańców, w świetle wyżej przytoczonych przepisów ustawy o finansach publicznych stanowią daninę publiczną. O tym, że środki te stanowią daninę publiczną stanowi także fakt, iż opłaty za pobyt mogą być pobierane w drodze egzekucji administracyjnej. Istotna tutaj jest także procedura związana z umieszczeniem i ustaleniem opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, która przewiduje wydanie osobnej, na każdego mieszkańca decyzji administracyjnej w tym zakresie. Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy, a także potwierdzonego przez stronę stanu faktycznego, ponoszone były ze środków publicznych. Skarżąca działając zgodnie z ustawą o finansach publicznych pobrane dochody odprowadzała na rachunek dochodów Gminy [...], a zatem nie mogła jednocześnie z tych środków pokrywać wydatki. Konsekwencją tego stanu rzeczy, w myśl przytoczonych wyżej przepisów prawa, jest to, iż wnioskodawcy jako jednostce budżetowej nie przysługuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za lipiec 2017 r. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu dyskryminacji pracodawców działających w formie jednostki budżetowej Sąd wskazuje, że pracodawca ten działa na odmiennych zasadach aniżeli podmioty sektora prywatnego. Przede wszystkim pracodawca – jednostka budżetowa pobiera należność w sposób określony w ustawie, zaś dochód uzyskany z poboru opłat w całości służy celowi publicznemu w formie świadczenia pomocy społecznej, co zgodnie z art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995). należy do zadań Gminy. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ II instancji są prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie Minister podjął bowiem wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń niepełnosprawnych. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.