V SA/Wa 1557/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia ... kwietnia 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz A. O. od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę ... zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. R. Z., Kancelaria Adwokacka ..., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę ... zł (...), w tym: tytułem opłaty kwotę ...zł. (... złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę ... zł. (...); 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. O. (powoływanego dalej jako: "skarżący") jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (powoływanego dalej jako: "Kierownik Urzędu") z ... kwietnia 2008 r., nr ..., utrzymująca w mocy decyzję z ... lutego 2008 r., nr ... o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu z ... lutego 2007 r. nr ... Zaskarżone orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Decyzją z ... lutego 2007 r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o kombatantach", Kierownik Urzędu odmówił A. O. przyznania uprawnień kombatanckich. Podaniem z 12 listopada 2007 r. (data nadania) sprecyzowanym w piśmie z 29 stycznia 2008 r., strona wniosła o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 k.p.a. zaznaczając, że do wniosku zostały dołączone oświadczenia dodatkowych świadków – G. L. oraz M. H. Decyzją z ... lutego 2008 r. Kierownik Urzędu - stosownie do treści art. 149 § 3, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach - odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu z ... lutego 2007 r. Nr ... W motywach wskazano, że art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych zaś decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji jest wznowienie postępowania mogące nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej, i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie wtedy, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Następnie wskazano, iż zgodnie z treścią art. 140 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia a następnie rozstrzygnięcia istoty sprawy. W postępowaniu tym w pierwszej kolejności ocenia się okoliczności stanowiące podstawę wznowienia oraz ustala ich wpływ na byt zapadłej w sprawie decyzji ostatecznej. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji wydaje decyzję, o której mowa w art. 151 k.p.a. Nadto wskazano, iż poza tym, aby podstawa wznowienia, na której swój wniosek opiera strona mieściła się w katalogu przewidzianym w art. 145 § 1 k.p.a., ustawodawca wymaga, by wniosek taki został złożony w odpowiednim czasie. Art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniesienie takiego podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art.149 § 3 k.p.a.). Zdaniem organu, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2007 r. (sygn. akt OSK 1409/06) nie ma on obowiązku dopuścić dowodu z zeznań świadków, które nie zmierzają do wyjaśnienia sprawy. "Skarżący nie mógł o podanych przez siebie okolicznościach dowiedzieć się w czasie przed upływem jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania (...). Nowe okoliczności czy dowody nieznane organowi w dacie wydania decyzji polegają na tym, że muszą się ujawnić. Nie stanowią takich dowodów zdarzenia, które strona znała i mogła powołać oraz nie chodzi tu o intelektualną sferę (strona sobie przypomniała o pewnych zdarzeniach), ale o materialne ujawnienie dowodów czy okoliczności, których strona powołać nie mogła, ponieważ nie dysponowała nimi". Analizując wniosek skarżącego oraz treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wskazał, iż zgodnie z ww. orzeczeniem oraz w myśl art. 148 § 1 k.p.a. oświadczenia nowych świadków nie stanowią nowego dowodu w sprawie, bowiem strona miała możliwość pozyskania ich wcześniej zwłaszcza, że zarówno strona jak i świadkowie mieszkają na terenie tej samej gminy (W. K.). Zatem nie można uznać za wiarygodne, aby strona o podanych przez siebie okolicznościach mogła dowiedzieć się w czasie przed upływem jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powyższy akt administracyjny - stosownie do treści art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach - został utrzymany w mocy decyzją Kierownika Urzędu z ... kwietnia 2008 r.). W motywach wskazano, że strona w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała nowych okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę do uchylenia decyzji. Powołując ponownie wyrok NSA z 19 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1409/06) organ stwierdził, iż analiza złożonych wyjaśnień jednoznacznie wskazuje, że strona mogła w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego powołać się na przedmiotowe okoliczności. Oświadczenia świadków (mieszkających na terenie tej samej gminy co zainteresowany) nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania gdyż nic nie stało na przeszkodzie przedstawieniu ich przez stronę w trakcie toczącego się postępowania zakończonego decyzją z ... lutego 2007 r. Zdaniem organu uznać należy, że okoliczność mająca stanowić podstawę wznowienia była znana stronie przed upływem jednego miesiąca poprzedzającego wniosek o wznowienie postępowania, co wyczerpuje przesłankę z art. 148 § 1 k.p.a.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o dokładne przeanalizowanie sprawy przez Sąd i wydanie decyzji ostatecznej. Podkreślił, iż czuje się pokrzywdzony decyzją wydaną przez organ orzekający. Zwrócił uwagę na zły stan swojego zdrowia zaznaczając, że pozostaje pod stałą opieką lekarską. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie przed WSA w dniu 30 stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kierownika Urzędu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Kwestia ta nie została bowiem wyjaśniona przez organ orzekający. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, iż skarżący nie mógł dowiedzieć się o nowych okolicznościach w terminie jednego miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd, kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które również wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym, która służy kontroli prawidłowości wydanych decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w sposób enumeratywny w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. Postępowanie wznawia się m.in., jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 1998 r. (I SA/Lu 26/97, LEX nr 34651) pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, określone powyższymi przepisami, stanowią katalog zamknięty a ich wykładnia nie powinna mieć charakteru rozszerzającego. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia zaś odmowa wznowienia postępowania w formie decyzji. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowany jest pogląd, iż wniosek strony o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania, w toku którego organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się tam również, iż tylko negatywna weryfikacja w zakresie: zaistnienia przesłanek wznowieniowych oraz zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania upoważnia organ do wydania, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast w pozostałych przypadkach obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie tego postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Podanie w sprawie wznowienia złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 k.p.a., a ponadto z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania. W razie braku wyraźnego wskazania czy ogólnego przedstawienia niezadowolenia z decyzji, organ ma obowiązek wyjaśnić podstawy wniosku strony. Strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o przyczynie wznowienia, przy czym organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, tłumacząc w uzasadnieniu orzeczenia, dlaczego dał wiarę stronie. Jeśli natomiast organ uzna oświadczenie strony lub inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające, to przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe, umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został przez stronę zachowany (por. wyrok NSA z 16 października 1998 r., III SA 2802/97 – LEX nr 34954). Niepodanie terminu stanowi brak formalny podania podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. W razie uchybienia terminu, strona może wnieść podanie o jego przywrócenie, natomiast wszczęcie postępowania, pomimo uchybienia terminu, uznane jest za rażące naruszenie prawa (v. Komentarz do art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II; Komentarz do art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż wobec nieprecyzyjnej treści wniosku skarżącego z ... listopada 2007 r. organ prawidłowo - zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.) - pouczył wnioskodawcę o przewidzianych w k.p.a. trybach wzruszenia decyzji ostatecznej zwracając się do strony o wskazanie, w którym z wymienionych trybów postępowania żąda rozpatrzenia podania. Pismem z 29 stycznia 2008 r. skarżący poinformował, że żąda rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 145 k.p.a. podkreślając, że do wniosku załączył oświadczenia dwóch dodatkowych świadków: G. L. oraz M. H., które tym samym transportem zostały wysiedlone do obozu w D.. Oświadczenia świadków noszą datę ... listopada 2007 r. (k. 17 i 20 akt admin.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję własną z ... lutego 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. organ wskazał m.in., iż analiza wniosku strony o wznowienie postępowania oraz dokumentów załączonych do wniosku pozwala stwierdzić, iż wniosek ten został wniesiony z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 148 § 1 k.p.a. Zauważył również, że oświadczenia świadków (mieszkających na terenie tej samej gminy co zainteresowany), nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania gdyż nic nie stało na przeszkodzie przedstawieniu ich przez stronę w trakcie toczącego się postępowania zakończonego decyzją ostateczną z ... lutego 2007 r. Ta, zdaniem Sądu, ogólnikowa, nie poparta szerszą argumentacją i – w konsekwencji – przedwczesna konstatacja stanowiła podstawę do uznania przez Kierownika Urzędu, że "okoliczność mająca stanowić podstawę wznowienia była znana stronie przed upływem jednego miesiąca poprzedzającego wniosek o wznowienie postępowania". Ze stanowiskiem organu, z powyższych względów, nie można się zgodzić. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom Kierownika Urzędu, nie wynika, że organ dokonał rzetelnej analizy i oceny wniosku skarżącego oraz załączonych do niego dokumentów i późniejszych wyjaśnień. W szczególności w żaden sposób nie odniósł się do faktu, iż oświadczenia świadków – G. L. i M. H. - pochodzą z tego samego miesiąca, w którym skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania (noszą datę 5 listopada 2007 r.). Organ nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie przyjął, że "nic nie stało na przeszkodzie" przedstawieniu oświadczeń ww. świadków w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną z ... lutego 2007 r. W tym względzie nie wyjaśnił chociażby czy skarżący utrzymywał ze wskazanymi osobami kontakty po wojnie, czy spotykał się z nimi, a jeśli tak, dlaczego nie powołał przedmiotowych okoliczności (świadków) w toku postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich zakończonego ww. decyzją z ... lutego 2007 r. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i jako taka nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z powodu braku prawidłowego, przekonywającego uzasadnienia faktycznego. Jakkolwiek wnoszący o wznowienie postępowania administracyjnego ma obowiązek udowodnić, iż podanie wniósł przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, to jednak organ zobowiązany jest do weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie przy tej okazji mogą się pojawić. W niniejszej sprawie, zdaniem składu orzekającego, Kierownik Urzędu obowiązku tego nie dopełnił. Z powyższych względów Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne przeprowadzenie postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien w pierwszej kolejności rozważyć zasadność uzyskania od skarżącego dodatkowych wyjaśnień w kwestii dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., a następnie dokonać rzetelnej i wszechstronnej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego w tej mierze zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Ustalenia dokonane w tym zakresie będą dopiero stanowić podstawę oceny dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Dostrzegając potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wynagrodzenie adwokata działającego z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).