V SA/Wa 1571/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant Specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... września 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; - oddala skargę - M. K. (zwany dalej: skarżącym) pismem z ... listopada 2007 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, powołując się na trudną sytuację materialną i życiową. Wskazał, że zarabia kwotę ... zł netto, spłaca dług wobec funduszu alimentacyjnego ... zł oraz dług komorniczy ... zł miesięcznie, a jego stałe wydatki miesięczne (z uwzględnieniem spłat powyższych długów) wynoszą około ... zł. Ponadto co drugi miesiąc odwiedza chorego syna w S., a koszt podróży i hotelu to wydatek ok. ... zł. Podniósł, że jego zadłużenie wobec ZUS uległo przedawnieniu, oraz że nie posiada żadnego majątku. Dodatkowo w piśmie z ... stycznia 2008 r. poinformował, że sprawuje opiekę nad ...letnim chorym ojcem oraz określił wydatki ponoszone na leki dla siebie i syna na kwotę ... zł miesięcznie. ZUS decyzją z ... czerwca 2008 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s.), odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż nieopłacone należności są zobowiązaniami nieściągalnymi, a zadłużenie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W., który nie orzekł o jego nieściągalności. Analiza materiału dowodowego nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jest on zatrudniony na podstawie umowy na czas nieokreślony z wynagrodzeniem brutto ... zł miesięcznie, co jest wystarczającym dochodem zarówno na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem, jak i uregulowaniem należności wobec ZUS. Ponadto żaden z dokumentów nie wskazuje na konieczność sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego z ... maja 2008 r. przy świadczeniu pomocy ojcu J. K. uczestniczą również osoby trzecie. Podjęcie przez ZUS decyzji w sprawie umorzenia ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet występujące przesłanki określone ustawą nie skutkują umorzeniem zadłużenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku skarżącego, ZUS decyzją z ... września 2008 r. zmienił decyzję z ... czerwca 2008 r. w części dotyczącej okresu zadłużenia, wysokości składek i odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności, uwzględniając przedawnienie należności z tytułu składek do lipca 1998 r. i ustalił zadłużenie w łącznej kwocie ... zł odmawiając jej umorzenia. W uzasadnieniu powołując się na treść przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: rozporządzeniem), stwierdził, że nie stanowi przesłanki umorzenia fakt pomocy udzielanej ojcu, jak również synowi, bowiem moralny i etyczny obowiązek wobec rodziny nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania o umorzenie. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 28, art. 29 i art. 24 ust. 4 u.s.u.s. oraz rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazał, że udziela pomocy choremu ojcu oraz synowi. Obecnie, za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ż. zorganizował pomoc opiekuna dla ojca, jednakże co dwa dni musi go odwiedzać i pomaga mu chodzić, organizuje wizyty u lekarzy specjalistów, wykupuje i podaje leki, opłaca rachunki. Ponadto mieszka z chorym na schizofrenię synem, którym także musi się opiekować, a gdy przebywa on w szpitalu na leczeniu – również odwiedzać go i ponosić różne związane z tym wydatki, co świadczy o spełnieniu kryteriów z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Podniósł także zarzut przedawnienia zaległych składek i załączył do skargi karty informacyjne leczenia szpitalnego z Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Z., Samodzielnego Wojewódzkiego Zespołu Publicznych Zakładów Psychiatrycznej Opieki Z. w W., Instytutu Psychiatrii i Neurologii w W. dotyczące syna T. K., a także zaświadczenie lekarskie o leczeniu skarżącego z powodu chorób przewlekłych i wynik badania RTG oraz potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia przez policję o zaginięciu jego syna. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2941/08 uwzględnił skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdyż organ rozpoznający sprawę nie wziął pod uwagę, iż konieczność sprawowania przez skarżącego opieki nad przewlekle chorym ojcem i synem faktycznie pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, a to wypełnia przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, pozwalającą na umorzenie. Twierdzenie organu, że skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym, który nie został zebrany w sposób wyczerpujący oraz z zasadami doświadczenia życiowego. Organ nie wziął pod uwagę, iż skarżący zamieszkuje z synem, ponosi koszty związane z jego utrzymaniem i opieką z uwagi na przewlekłą chorobę – schizofrenię paranoidalną, co podnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przed datą wydania decyzji ostatecznej istniały dokumenty takie, jak karta informacyjna leczenia szpitalnego z ... sierpnia 2008 r., karta informacyjna z hospitalizacji w lipcu 2007 r. oraz potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zaginięciu osoby przez policję ... lipca 2008 r., które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Także udzielanie niezbędnej pomocy ojcu, przy wykonywaniu przez skarżącego pracy zawodowej powodowało brak czasu i możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Udzielanie pomocy rodzinie to moralny i etyczny obowiązek, który w tej sprawie powinien być przedmiotem rozważenia z uwagi na niewątpliwy wpływ na sytuację zobowiązanego. ZUS zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten zarzut organ nie zgodził się z przyjęciem przez Sąd, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał żadnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego naruszonego przez organ oraz nie wykazał związku pomiędzy takim ewentualnym naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, w związku z czym nie było podstaw do jej uchylenia w oparciu o zarzucany przepis. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. organ stwierdził, że brak wskazania przez Sąd naruszonych przez organ przepisów postępowania stanowi naruszenie wymogu uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ zarzucił ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie dokumentów nienależących do akt sprawy i niezaliczonych do dowodów uzupełniających w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie zgodził się też z odmienną oceną dowodów przyjętą przez Sąd w stosunku do dokonanej przez organ i stwierdził, że nie może ona stanowić przesłanki uchylenia decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 592/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wymieniona dokumentacja leczenia szpitalnego T. K. potwierdzała jedynie niekwestionowane przez ZUS okoliczności podawane przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym odnośnie stanu zdrowia jego syna. Nie były to więc przeprowadzone przez Sąd dowody uzupełniające z dokumentów jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ani dowody zmieniające stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie innych akt niż przewidzianych w art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w motywach wyroku przepisów, które nie zostały uwzględnione w decyzji ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił natomiast zarzut bezpodstawnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że ZUS naruszył granice uznania administracyjnego odmawiając skarżącemu umorzenia w całości zaległych należności z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał, że prawnej instytucji uznania administracyjnego, której istota została zbudowana w nawiązaniu do kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego, poświęcono już wiele miejsca w orzecznictwie i doktrynie, w których podkreślono, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny". Przy uchylaniu decyzji ZUS w zaskarżonym wyroku pominięto szereg istotnych okoliczności wpływających na stan majątkowy i sytuację rodzinną dłużnika przy wywiązywaniu się z jego zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Otóż w postępowaniu administracyjnym skarżący wyjaśnił, że jego syn chory na schizofrenię mieszka z matką i jest na jej utrzymaniu, a kiedy przyjeżdża do W. – sam go utrzymuje. Na rozprawie sądowej przed WSA 23 marca 2009 r. stan ten potwierdził dodając, że syn ma rentę w wysokości ... zł. Nie można więc było w oderwaniu od tych okoliczności przyjmować stałego obciążenia go wydatkami na opiekę i zapewnienie środków utrzymania syna. W podobny sposób Sąd I instancji ukazał skutki opiekowania się chorym ojcem pomijając, że otrzymuje on świadczenie emerytalne (obecnie w wysokości ... zł miesięcznie) i korzysta z opieki czterech osób zapewnionej przez księdza miejscowej parafii. Ponadto od października 2008 r. skarżący nie spłaca już zadłużenia po ... zł miesięcznie na rzecz Likwidowanego Funduszu Alimentacyjnego. Wreszcie od 2003 r. jego sytuacja materialna jest stabilna – jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w PPUH "V." w W. za miesięcznym wynagrodzeniem ... zł brutto, a od grudnia 2009 r. wzrosło ono do ... zł netto. Z powyższych względów Sąd I instancji bez przekonującego uzasadnienia przyjął, że ZUS z naruszeniem granic uznania administracyjnego odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w sytuacji objętej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten dotyczy możliwości uwzględnienia wniosku dłużnika, jeżeli z powodu jego przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie może uzyskiwać dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozpoznawanej sprawie chodzi natomiast o odniesienie stanu faktycznego do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdy opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a nie – o możliwości podjęcia przez niego jeszcze dodatkowego zatrudnienia czy uzyskiwania dochodu z innego źródła umożliwiających spłatę ciążącego na nim zadłużenia. W trakcie rozprawy z 19 października 2010 r. skarżący podtrzymał skargę oraz m.in. oświadczył, że obecnie w jego mieszkaniu przebywa ojciec, który wymaga całodobowej opieki, natomiast syn mieszka w akademiku w S. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 592/09 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona przepisów obowiązującego prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ trafnie uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności zaległych składek o jakich mowa w art. 28 ust. 1 i 3 u.s.u.s., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 592/09. W przypadku skarżącego rozważyć należało, czy jego sytuacja życiowa i materialna dawała podstawy do zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym to ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 592/09 wskazał, że w przypadku skarżącego może zachodzić jedynie sytuacja o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast z uwagi na stałe zatrudnienie i uzyskiwanie regularnych dochodów, a także uzyskiwaną przez ojca skarżącego emeryturę, w stosunku do skarżącego brak było podstaw do zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Sąd konfrontując stan faktyczny sprawy z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego – opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, stwierdza, że organ zasadnie odmówił skarżącemu umorzenia należności. Skarżący posiada bowiem stałe zatrudnienie (umowa na czas nieokreślony) z miesięczną pensją ...zł brutto (ok. ... zł netto). Co więcej od grudnia 2009 r. sytuacja materialna skarżącego znacznie się poprawiła, ponieważ jego miesięczna pensja wzrosła do ... zł netto. Ponadto od października 2008 r. skarżący nie spłaca już zadłużenia po ... zł miesięcznie na rzecz Likwidowanego Funduszu Alimentacyjnego. Co prawda skarżący ponosi wydatki związane z utrzymaniem syna, lecz biorąc pod uwagę, iż jego syn jest już osobą dorosłą i ma rentę w wysokości ... zł, to należało uznać, iż ich łączny dochód powala nie tylko na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, ale także na spłatę zadłużenia choćby w formie ratalnej. Nie zmienia tej sytuacji także okoliczność organizowania i sprawowanie czasowej opieki nad chorym ojcem, ponieważ ojciec skarżącego otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości ... zł miesięcznie i w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (... września 2008 r.) korzystał z opieki czterech osób zapewnionej przez księdza miejscowej parafii. W związku z powyższym – zdaniem Sądu – organ miał podstawy do odmowy umorzenia skarżącemu wnioskowanych należności składkowych. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego skarżący może ponownie wystąpić do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas sprawa umorzenia będzie ponownie rozstrzygana. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. W związku z powyższym podniesiona na rozprawie z 19 października 2010 r. nowa okoliczność, że ciężko chory ojciec skarżącego aktualnie zamieszkuje u skarżącego i potrzebuje całodobowej opieki, może stanowić podstawę do złożenia kolejnego wniosku do ZUS o przyznanie ulgi w spłacie zadłużenia. Skarżący ma możliwość wnioskowanie o umorzenia całości bądź części zadłużenia, a także o rozłożenie zadłużenia na raty. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.