V SA/Wa 1572/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA – Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.S. i B.S. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie zadłużenia postanawia: - odrzucić skargę W dniu [...] lutego 2004 r. (data wpływu do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) skarżący Z. i B.S. złożyli wniosek o umorzenie długu wobec ww. instytucji. Wierzytelność powstała w związku z restrukturyzacją ze środków Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa długu skarżących wobec Banku [...] w N. Oddział w S. (umowa z dnia [...] grudnia 1992 r.) oraz udzielenia skarżącym przez FRiOR kredytu w kwocie [...] zł (umowa z dnia [...] stycznia 1993 r.). Pismem z [...] stycznia 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił umorzenia należności, wskazując że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 10 d ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku. Wobec powyższego, pismem z [...] lutego 2007 r. skarżący zwrócili się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając ww. decyzji Prezesa ARiMR naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7,8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezesa ARiMR, pismem z [...] września 2007 r. poinformował, że w sprawie nie zaistniały okoliczności umożliwiające umorzenie należności wynikających z umowy z dnia [...] grudnia 1992 r. o spłatę zrestrukturyzowanego długu oraz umowy z [...] stycznia 1993 r. o kredyt udzielony ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa, objętych ugodą z [...] stycznia 1998 r. Prezesa Agencji podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. Jednocześnie poinformował skarżących o charakterze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz o regulacji prawnej stanowiącej podstawę jej działania. Wskazano, że Agencja – będąca państwową osobą prawną – nie działa jako organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzji Prezesa ARiMR skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 10 d ustawy o utworzeniu ARIMR. Jednocześnie skarżący zaznaczyli, iż "składają też drugą skargę, tyle że na akt z zakresu administracji publicznej dotyczący naszego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wnosząc o jego uchylenie", wskazując na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji z dnia [...] stycznia 2007 r., odmawiające umorzenia długu. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, iż "organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił, czy wydał w naszej sprawie decyzję, czy też podjął akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ani też nie wskazał, który z sądów, powszechny lub administracyjny, jest właściwy do załatwienia sprawy." Podniesiono, iż powyższa okoliczność uzasadnia więc wniesienie dwóch skarg jednocześnie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, iż w sprawach dotyczących umarzania długów wobec Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa, nie mają zastosowania regulacje prawa administracyjnego. Na potwierdzenie powyższego powołano stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrażone w sprawach o sygn.: III SA/Wa 842/05, III SA/Wa 2102/04 oraz VI SAB/Wa 43/04, w których odrzucono skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazano, iż skarżący błędnie zastosowali tryb administracyjny odwołując się od wskazanych pism Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, bowiem w przedmiotowej sprawie "przepis ustawowy wskazuje inną drogę (art. 10 "f" ust. 3 ustawy o powołaniu ARIMR w związku z art. 10 "c" tejże ustawy)". Wynika to z faktu, że relacje skarżących, jako stron umów, (umowa o spłatę zrestrukturyzowanego długu z dnia 31 grudnia 1992 r. oraz umowa o kredyt udzielony ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1993 r.) są relacjami dłużników z wierzycielem. Zgodnie zaś z treścią art. 10 f ust. 3 ustawy o powołaniu ARiMR, regulacje wzajemnych stosunków pomiędzy dłużnikami, ich poręczycielami oraz aktualnym wierzycielem podlegają spisanym, umowom cywilno-prawnym oraz przepisom prawa cywilnego. Wierzyciel, będący państwową osobą prawną uzyskał uprawnienie do umarzania długów, lecz nie musi z tego uprawnienia korzystać w każdym przypadku. Ponadto zauważono, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną, działa i została utworzona na mocy przepisów ustawy z dnia z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu ARiMR. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy Agencja podlega nadzorowi ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Jednakże powyższe nie nadaje ARiMR statusu organu administracji publicznej. Agencja nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji. Ustawodawca powierzył Prezesowi Agencji, jako organowi państwowej osoby prawnej załatwianie czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym (rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych) tylko w sytuacji, gdy taką formę przewidują odrębne przepisy. Natomiast uregulowania określające warunki oraz tryb działania w ramach Funduszu na żadnym etapie nie przyznają Prezesowi ARiMR ustawowego upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej ani też aktu administracyjnego, dlatego negatywna weryfikacja przez Agencję wniosku Skarżących ma charakter stanowiska wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić czy sprawa podlega jego kognicji. Wniesiona do Sądu skarga dotyczy pisma Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informującego Skarżących o odmowie umorzenia wierzytelności przejętych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z byłego Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa. Na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 31 poz. 264) o utworzeniu ARiMR z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do Agencji przechodzą środki finansowe i inne mienie dotychczasowego Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa oraz zobowiązania i wierzytelności finansowe tego Funduszu. Strona w skierowanej do Sądu skardze zawarła informację: "niezależne od powyższej skargi, skarżący składają też drugą skargę, tyle że na akt z zakresu administracji publicznej dotyczący naszego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wnosząc o jego uchylenie. Tym aktem jest rozstrzygnięcie Prezesa Agencji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], o odmowie pozytywnego załatwienia wniosku skarżących w sprawie umorzenia długu". Skarżący uznali, że koniecznym stało się złożenie dwóch skarg, ponieważ Prezes Agencji nie wyjaśnił, czy w ich sprawie wydano decyzję, czy też podjęto akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż na podstawie umowy z [...] grudnia 1992 r. zrestrukturyzowano ze środków FRiOR zadłużenie skarżących wobec Banku S. w N.. Natomiast na podstawie umowy z [...] stycznia 1993 r. Bank [...] w N. udzielił skarżącym ze środków FRiOR kredytu naprawczego. Następnie w odpowiedzi na wnioski skarżących o umorzenie powstałej wierzytelności, Prezes ARiMR, w piśmie z [...] stycznia 2007 r. oraz z [...] marca 2007 r., poinformował, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia długu. Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez Z. i B.S. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została utworzona i działa na podstawie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR. W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy, Agencja jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną. Nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji (art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), podlega natomiast w zakresie określonym w ustawie nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Żaden z powołanych przepisów ani inny przepis prawa nie nadaje Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie można jej uznać za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. O tym, w jaki sposób Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje swoje zadania, przesądza przede wszystkim art. 3 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Nie przewidziano w nim żadnych działań władczych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wykonując zadania przewidziane ustawą Agencja nie działa jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. Oznacza to, że – poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo - ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Rozważając, czy w niniejszej sprawie stosuje się określone przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego procedury administracyjne, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Agencja nie jest organem administracji publicznej, czyli pierwsze kryterium określone tym przepisem nie zostało spełnione, w konsekwencji badanie pozostałych warunków, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, jest w tym zakresie zbędne. Z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. Przepis ten przewiduje stosowanie zapisów k.p.a. wobec innych podmiotów niż organy administracji publicznej, o ile podmioty te są powołane do rozpoznawania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Należy rozważyć, czy Agencja będąc "innym podmiotem" wykonuje zadania zlecone administracji poprzez rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 10 c ustawy o utworzeniu ARiMR, Prezes Agencji może umarzać w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji dotyczących środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa jeżeli wystąpi co najmniej jedna z 5 przesłanek zawartych w art. 10 d ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Zgodnie z art. 10 f ust.1 ustawy, umorzenie wierzytelności Funduszu albo odroczenie lub rozłożenie spłaty wierzytelności Funduszu na raty następuje na podstawie umowy zawartej między Agencją, a dłużnikiem. Podstawą do umorzenia wierzytelności jest więc umowa zawierana przez Agencję z dłużnikiem, co oznacza, że ustawodawca jednoznacznie przesądził formę pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie wierzytelności. Nie jest to więc decyzja, ani też akt, czy czynność z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 19 marca 2003r. sygn. akt III SA 223/03 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził następujący pogląd: " Skoro więc umowa będąca podstawą udzielenia wsparcia finansowego ma charakter cywilnoprawny, to taki charakter mają też czynności z jej zawarciem związane". Stosownie do art. 5 a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR, Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Przykładem takiego przepisu jest art. 11 ust 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym zawarto wyraźne uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa Agencji, jako organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustalana jest kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących albo z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, albo środków krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. W ustawie o utworzeniu ARiMR brak innych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sprawie umorzenia zadłużenia powstałego ze środków byłego Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa. Dlatego Sąd uznaje, że pismo powiadamiające o nieuwzględnieniu wniosku o odmowie umorzenia zaległości wobec Agencji, nie jest aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR ww. pismo należy oceniać jako zawiadomienie kontrahentów o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że zasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.