V SA/Wa 1585/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Joanna Pietraś – Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z 8 października 2006 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – 11 października 2006 r.) M. L. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami, za okres prowadzenia działalności gospodarczej, motywując go trudną sytuacją materialną. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że ponieważ prowadzona przez niego od 1999r. działalność gospodarcza nie przynosiła zysków, zrezygnował z jej prowadzenia. W 2002r. złożył w Urzędzie Skarbowym w G. zawiadomienie o zawieszeniu działalności, jednak błędnie go poinformowano, iż nie jest zobowiązany do zawiadomienia o tym innych instytucji. W 2003r. znalazł pracę w sklepie komputerowym, a w 2004r. w kwietniu zakończył definitywnie działalność gospodarczą i wyrejestrował się w ZUS-ie. Jego sytuacja finansowa jest trudna, otrzymuje wynagrodzenie odpowiadające najniższej średniej krajowej, ma na utrzymaniu bezrobotną żonę i rocznego syna. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia ... grudnia 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji, analizując sytuację wnioskodawcy, wskazał m.in., że jest on zatrudniony na stanowisku specjalisty ds. serwisu, w sklepie komputerowym, z wynagrodzeniem ... miesięcznie, które stanowi jedyny dochód rodziny. Na jego utrzymaniu pozostaje żona i roczny syn. Nie wykazuje żadnych zobowiązań, ani wartościowych ruchomości. Jest natomiast współwłaścicielem samochodu osobowego z 1992r. – ... oraz nieruchomości( KW ...), której wartość określona jest na ...., wobec której Zakład podjął działania w celu zabezpieczenia poprzez wpis hipoteki. Następnie, po zacytowaniu treści art. 28 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.] - dalej: u.s.u.s. stwierdził, że przedstawione we wniosku okoliczności nie dają podstaw do ustalenia w przypadku wnioskodawcy całkowitej nieściągalności, w myśl tego przepisu. Zdaniem Zakładu, nie zachodzi też przypadek objęty treścią art. 28 ust.3a u.s.u.s., który umożliwia umorzenie zaległości wobec ZUS- u, na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku (Dz. U. z 2003r. nr 141 poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku całkowitej nieściągalności. W przypadku M. L. wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności nie ma zastosowania, ponieważ nie zostało wykazane, że spłacanie zadłużenia zagraża dalszej egzystencji jego i rodziny z powodu braku środków na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawca osiąga dochody, a zmieniająca się sytuacja na rynku pracy być może umożliwi jego żonie podjęcie pracy i tym samym poprawę aktualnej sytuacji materialnej rodziny. Powstała sytuacja może mieć charakter przejściowy i nie została ona wywołana, nadzwyczajnymi, niezależnymi od woli wnioskodawcy zdarzeniami losowymi którym można było przeciwdziałać. Prowadzenie działalności gospodarczej - której niewątpliwym celem jest osiągnięcie zysku - nierozerwalnie związane jest z ryzykiem, które w żaden sposób nie może obciążać ZUS. Każdy podmiot gospodarczy powinien bowiem liczyć się z koniecznością ponoszenia nie tylko podatków, ale i składek na ubezpieczenia. W ciągu prowadzonej prawie 5 lat działalności gospodarczej, wnioskodawca zapłacił składki tylko za marzec 1999r., trudno zatem nazwać to "epizodem życia". W momencie powstania zaległości wnioskodawca mógł wystąpić do Zakładu o ulgę w spłacie powstającego zadłużenia np. w postaci układu ratalnego. Pismem z dnia ...01.2007r. M. L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyznał, że formalnie prowadził działalność gospodarczą w okresie od lutego 1999r. do maja 2004r., jednak wobec tego, że działalność ta nie przynosiła żadnych korzyści, w maju 2002 wystąpił do Urzędu Skarbowego z wnioskiem o zawieszenie działalności gospodarczej. Niestety nie może przedstawić na dowód tego żadnego pisma potwierdzającego fakt zawieszenia, gdyż Urząd Skarbowy twierdzi, że nie posiada takiego pisma, mimo, że zostało złożone. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zatem zgodnie z wykładnią literalną przepisu o statusie przedsiębiorcy decyduje przesłanka faktyczna tj. wykonywanie działalności gospodarczej. Ponieważ od maja 2002r. nie prowadził i nie wykonywał takiej działalności, nie dokonywał żadnych transakcji i nie wystawiał faktur VAT, nie miał, swoim zdaniem, obowiązku płacenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz na fundusz pracy. Reasumując to stanowisko, zakwestionował swoją zaległość z tytułu niezapłacenia składek począwszy od maja 2002r. Stwierdził też, iż w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. nie chodzi wcale o sytuację nadzwyczajną, wywołaną zdarzeniami losowymi, której nie można było przeciwdziałać, ale po prostu o rzeczywiście złą sytuację majątkową rodziny powodującą niemożność realnego wywiązania się ze swoich zobowiązań. Decyzją z ...marca 2007 r. Nr ... Prezes ZUS na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia 28 grudnia 2006 r. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał co następuje: Ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych wynika, że prowadził on działalność gospodarczą w okresie od .. lutego 1999 roku do ... kwietnia 2004r. Zgodnie z postanowieniami art. 46 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych osoba prowadząca działalność gospodarczą zobowiązana jest do obliczania, rozliczania oraz opłacania w określonych terminach należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy. Konsekwencją braku uregulowania składek jest zadłużenie obejmujące zarówno składki jak i odsetki za zwłokę, gdyż od nieopłaconych składek Zakład jest zobligowany do naliczania odsetek za zwłokę na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. Z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), co wynika z treści art. 23 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto z decyzji Prezydenta Miasta G. z ... maja 2004 roku wynika, że wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 1 maja 2004 roku i "nic nie wskazuje na to by było inaczej." Jednocześnie wskazano, że u.s.u.s. nie przewiduje jako przesłanki wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności zasad współżycia społecznego, jest to bowiem pojęcie z zakresu prawa cywilnego. Ustalił sytuację majątkową wnioskodawcy – analogicznie jak w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wskazał także, że bycie współwłaścicielem samochodu osobowego i uzyskiwanie dochodów z tytułu zatrudnienia oraz posiadanie nieruchomości objętej księgą wieczystą KW ... , wobec której Zakład podjął działania w celu zabezpieczenia swojej wierzytelności wpisem hipoteki przymusowej nie dają podstaw do ustalenia po stronie wnioskodawcy całkowitej nieściągalności. Przyznał, że sytuacja finansowa strony nie jest prosta, jednak należności powstałe z tytułu nieterminowo regulowanych zobowiązań z należnymi odsetkami za zwłokę, stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powołanego w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, z którego środków pokrywa się wydatki na świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego. Zatem dochodzenie od dłużników zaległych składek na ubezpieczenia leży w interesie wszystkich ubezpieczonych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. wniósł o jej zmianę. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w odwołaniu nie kwestionował, iż w jego sytuacji nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności, jako podstawę swojego wniosku podawał tylko art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Uważa, że zapłata dłużnej kwoty na rzecz ZUS – u pozbawiłaby jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż całe jego wynagrodzenie za pracę jest przeznaczane na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponowił argumenty odwołania dotyczące tego, iż od maja 2002r. nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej, a według przeważających poglądów doktryny o statusie przedsiębiorcy decyduje równocześnie obok przepisu prawnego także przesłanka faktyczna w postaci rzeczywistej, prowadzonej działalności gospodarczej. W dopowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego z dnia ... października 2006 r. (wpływ do organu w dniu 11 października 2006 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. Zaległość wobec ZUS – u powstała w trakcie prowadzenia przez M. L. działalności gospodarczej. Niewątpliwe jest, zdaniem sądu, iż umorzeniu mogą podlegać tylko zaległości istniejące, wymagalne i nieprzedawnione w chwili orzekania. W konsekwencji, w prawidłowo, zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a., sporządzonej decyzji - w jej rozstrzygnięciu, powinno zostać jednoznacznie wskazane jakich, za jaki okres i w jakiej wysokości składek decyzja dotyczy. Należy podkreślić, że skarżący już we wniosku o umorzenie zaległości sygnalizował wątpliwości co do obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek za cały okres formalnego prowadzenia działalności gospodarczej, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18.01.2007r. jednoznacznie wskazał, że kwestionuje swoją zaległość z tytułu niezapłacenia składek począwszy od maja 2002r. Sąd zważył, iż przepisy u.s.u.s. przewidują procedurę, która powinna zostać wyczerpana, w przypadku kwestionowania obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym. Art. 38 ustawy, w ustępie 1, wskazuje, iż w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z uregulowań tych jednoznacznie wynika, że kwestie sporne co do obowiązku i granic podlegania ubezpieczeniom społecznym nie leżą w żaden sposób w kognicji sądu administracyjnego, gdyż kontrola w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Dlatego też, wobec kwestionowania przez skarżącego wysokości swojej zaległości w toku postępowania administracyjnego, niedopuszczalne było wydanie decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy umorzenia, bez uprzedniego nie pozostawiającego wątpliwości rozstrzygnięcia co do tej wysokości. Z akt administracyjnych, ani z żadnych twierdzeń stron nie wynika, aby decyzja, w trybie art. 38 ust.1 u.s.u.s. kiedykolwiek została wydana. Jednoznaczne, we właściwym trybie, ustalenie zakresu odpowiedzialności skarżącego z tytułu składek było niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy także i z tej przyczyny, iż w sposób oczywisty wysokość zaległości ma wpływ na ocenę możliwości umorzenia na podstawie art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., odwołującego się do stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ postąpi zgodnie z powyższymi wskazaniami, ustalając uprzednio we właściwym trybie wysokość zaległości obciążających skarżącego, a następnie wyda rozstrzygnięcie spełniające wymogi formalne wynikające z art. 107 k.p.a., mając na uwadze, że uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Organ uwzględni w swoich rozważaniach zakres obciążeń wynikających z zaległych składek w odniesieniu do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Z tych wszystkich przyczyn, uznając że ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w sprawie przedwcześnie, bez należytego jej wyjaśnienia i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.