V SA/Wa 1588/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2008 r. o nr [...]. W dniu 16 stycznia 2008 r. L.B. złożył w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówka Terenowa w R. formularz zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego rolników. Decyzją z [...] stycznia 2008 r., o numerze [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego orzekł, iż L.B. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, zaś ustawowe przesłanki podlegania ubezpieczeniu spełnia od [...] 1998 r. Jednocześnie wskazano, że osobą zobowiązaną do opłacania składek za ww. jest J.B. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2008 r. L.B. zwrócił się o umorzenie kwoty [...] zł stanowiącej odsetki od zaległych składek oraz o rozłożenie na raty pozostałego zadłużenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił wnioskodawcy umorzenia odsetek należnych z tytułu nieuiszczonych składek. Jednocześnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] orzeczono o rozłożeniu spłaty zadłużenia na 40 rat. Ww. decyzje skierowane zostały do J.B.. Wnioskiem z 5 marca 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 25 marca 2008 r., L.B. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na trudną sytuację materialną i rodzinną. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. Jako adresata decyzji wskazano J.B.. W skardze na powyższą decyzję L.B. wniósł o jej zmianę i umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek w kwocie [...] zł. Skarżący nadmienił, że wydana decyzja uniemożliwia dalszy rozwój gospodarstwa. Wskazał także na zły stan zdrowia i konieczność kontynuacji leczenia, a także na fakt ponoszenia kosztów z tym związanych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyjaśnił, iż w dniu 13 maja 2008 r. zwrócono się do J.B. o podpisanie wniosku z dnia 31 stycznia 2008 r. - dotyczącego umorzenia należności z tytułu odsetek - jako osoby uprawnionej do wystąpienia z takim wnioskiem. Jednakże ww. odmówiła złożenia podpisu na jakichkolwiek dokumentach, tym samym nie wyraziła zgody na przystąpienie do prowadzonego postępowania. Następnie zauważono, iż decyzje wydane przez Prezesa Kasy nie były skierowane do L.B., nie był on bowiem stroną postępowania administracyjnego. W związku z powyższym pełnomocnik organu, wniósł o odrzucenie skargi, która została wniesiona przez osobę nieposiadającą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, Lex nr 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2008 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, bowiem zarówno ww. decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o umorzenie odsetek należnych z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne rolników wyjaśnić należy, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem strony skarżącej domagającej się zmiany zaskarżonej decyzji. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając Stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Zatem zawarta w skardze argumentacja nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonych aktów administracyjnych wskazać należy na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakich musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innych niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Należy też podkreślić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803). W sytuacji, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) przy czym pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nawet brak umocowania pełnomocnika, w tym wniesienie wniosku (odwołania), przez podmiot nie mający legitymacji do jego złożenia (wniesienia środka zaskarżenia), nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: kc) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującego dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika (v. wyrok NSA w Warszawie z 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00, Lex nr 55745, wyrok NSA z 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 615/05, Lex nr 232204). Brak formalny podania, w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 marca 2005 r., sygn. V SA/Wa 1770/04, Lex 175366). To samo dotyczy odwołania zawierającego braki formalne, które również nie wywoła zamierzonego skutku prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd zważył, iż wniosek o umorzenie odsetek od nieuiszconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, wszczynający kontrolowane postępowanie administracyjne, został wniesiony przez L.B. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczyło umorzenia odsetek o należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stroną takiego postępowania może zatem być osoba zobowiązana do uiszczania tych składek, a ściśle rzecz biorąc osoba, która mając obowiązek uiszczania składek z obowiązku tego nie wywiązała się w terminie i w związku z tym doszło do powstania zaległości z tego tytułu oraz odsetek od tych zaległości. Ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegają z mocy ustawy, m.in. rolnik oraz domownik (art. 7, art. 16 u.u.s.r.). Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.u.s.r., składki na ubezpieczenie za każdego ubezpieczonego opłaca rolnik. Jak wynika z decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] rolnikiem obowiązanym do opłacania składek za L.B. jest J.B. Z powyższego wynika zatem, iż osobą uprawnioną do złożenia wniosku o umorzenie należności była J.B., a nie jak błędnie przyjął organ - L.B. W świetle powyższego wskazać należy, iż podpisany przez L.B. wniosek, dotknięty był brakiem formalny w zakresie braku podpisu osoby uprawnionej do wniesienia wniosku, tj. J.B. Brak ten nie został jednak dostrzeżony przez organ administracji i pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a., nie zbadano także, czy osoba podpisująca wniosek posiadała stosowne pełnomocnictwo. Organ nie powiadomił strony o ww. braku formalnym podania i nie wezwał jej do osobistego podpisania wniosku, nie wezwał też L.B. do przedłożenia pełnomocnictwa. Przedmiotowy wniosek, chociaż nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, został merytorycznie rozpatrzony przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, co było niedopuszczalne na gruncie art. 33 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, wydając decyzję z [...] lutego 2008 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., zobowiązującego organ do działania na podstawie przepisów prawa, art. 33 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego, a także - wobec ich niezastosowania - rażącego naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazane powyżej rażące błędy proceduralne, które nie zostały dostrzeżone i wyeliminowane także w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, stały się przyczyną wadliwości tego postępowania i w konsekwencji zadecydowały o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Sąd zważył, iż postępowanie prowadzone w konsekwencji wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Te ostatnie obejmują w szczególności sytuacje wniesienia odwołania zawierającego braki formalne, w szczególności wynikające z art. 64 k.p.a. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli odwołanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, innym niż w § 1 cyt. przepisu, organ administracji winien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi natomiast jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art.134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, iż w kontrolowanej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez L.B. W takiej sytuacji organ winien wezwać J.B. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 103 § 1 kc do podpisania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie wezwać L.B. do złożenia pełnomocnictwa. Zaniechanie tych czynności przez organ stanowi rażące naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. i czyni wydanie zaskarżonego postanowienia przedwczesnym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. obciąża bowiem organ z urzędu, a jego bierność stanowi istotne naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Powyższej oceny Sądu nie zmienia fakt, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji zwrócono się do J.B. z pytaniem, czy "przystępuje do skargi" oraz o podpisanie złożonych przez jej męża "podań odwoławczych". Niedopuszczalne jest bowiem takie działanie organu, gdy pomimo złożenia wniosku przez osobę, która nie była umocowana, prowadzi postępowanie i rozstrzyga sprawę merytorycznie (decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. oraz z [...] marca 2008 r.), a dopiero potem (13 maja 2008 r.) zwraca się do osoby uprawnionej o podpisanie wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie oraz wniosku o ponowne jej rozpoznanie. Orzekając ponownie w sprawie niniejszej Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, mając na względzie treść art. 33 § 1 k.p.a. winien w pierwszej kolejności uzupełnić w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a. wniosek z 31 stycznia 2008 r. o umorzenie odsetek z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne rolników poprzez osobiste jego podpisanie przez J.B., ewentualnie zwrócić się do L.B. o nadesłanie pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie do reprezentowania J.B. w postępowaniu przed organem w sprawie z wniosku z 31 stycznia 2008 r. Dopiero po usunięciu braku formalnego wniosku, organ winien nadać sprawie dalszy bieg, albo też, w sytuacji nie uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakreślonym terminie, pozostawić go bez rozpoznania. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134, art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.