V SA/Wa 1602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję, zasądza od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Wnioskiem z 6 lutego 2006 r. uzupełnionym formularzem z 16 marca 2006 r., M. P. (zwana dalej: "Skarżącą") zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną, która uniemożliwia spłatę zadłużenia. Podała, iż obecnie jest zatrudniona na - etatu i zarabia 430 zł brutto miesięcznie, jej mąż K.P. jest zatrudniony na umowę na czas określony do końca 2007 r. i zarabia 900 zł brutto miesięcznie, obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim po przebytej operacji ręki. Nie posiada żadnych wartościowych rzeczy i nieruchomości. Na jej utrzymaniu pozostaje [...] - letnia córka. Ponadto spłaca kredyt zaciągnięty na remont mieszkania, które uzyskała z zasobów miasta S. w zamian za jego gruntowany remont. Decyzją z [...] maja 2006 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") Zakład odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...] zł na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od [...] 2000 r. do [...] 2001 r. W uzasadnieniu decyzji Zakład powołał przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r.") i zaznaczył, iż z przytoczonych przepisów wynika, że decyzje Zakładu w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Wskazał, iż Zakład podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podkreślił także, iż samo wystąpienie przesłanek do umorzenia składek nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie podejmowana jest po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanów finansów ubezpieczeń społecznych. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Mając na uwadze powyższe uwagi - zdaniem Zakładu - okoliczności sprawy nie dawały podstaw do umorzenia należności składkowych. Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne objęte są 10 - letnim okresem przedawnienia i mogą być w tym okresie dochodzone, w tym na drodze postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie wykazała, że opłacenie należności i związana z tym sytuacja materialna pozbawiłyby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w "G." S.C. w S. z wynagrodzeniem 441,20 zł brutto. Mąż zobowiązanej zatrudniony jest w [...] "N." Sp. z o.o. i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 900 zł. Powyższe powoduje, iż w stosunku do Skarżącej nie stwierdzono całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej i dlatego odmówił umorzenia zaległych składek. Jednocześnie poinformował, iż istnieje możliwość rozłożenia należności z tytułu składek na raty. Od powyższej decyzji Skarżąca odwołała się składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku opisała swoją sytuację materialną wyliczając miesięczne wydatki: czyn - 120 zł, prąd - 80 zł, gaz - 80 zł (w okresie letnim, a w jesienno - zimowym nawet 300 zł), spłata miesięcznych rat 2 kredytów na wyremontowanie mieszkanie - 430 zł, koszt dojazdu do pracy - 125 zł, wydatki szkolne córki - 41,25 zł, wyżywienie - 300 zł, środki czystości i artykuły higieniczne - 50 zł, odzież - 100 zł oraz usługi telekomunikacyjne - 59 zł. Razem koszty miesięczne to 1400 zł i z tego powodu nie ma możliwości odłożenia jakiejkolwiek gotówki. Ponadto Skarżąca alternatywnie wniosła o ewentualne umożliwienie spłaty zadłużenia na raty i rozpoczęcie spłaty po spłaceniu jednego z kredytów po czerwcu 2007 r., kiedy będzie mogła spłacać zadłużenie w ratach miesięcznych po 150 zł, gdyż tyle wynosiła rata kredytu. Prezes Zakładu decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu podzielił stanowisko organu I instancji podnosząc te same argumenty, co w zaskarżonej decyzji. Wskazał także, iż wniosek zobowiązanej o rozłożenie należności na raty zostanie rozpoznany w odrębnym trybie. W skardze z 19 sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zwrócił się o ponowne, pozytywne dla niej rozpatrzenie sprawy. W skardze powołała się na trudną sytuację materialną, wskazała, iż nawet spłata przez nią należności w formie układu ratalnego spowodowałaby niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny. Podniosła również, iż na jej pytanie do Zakładu o spłatę jedynie kwoty głównej uzyskała odpowiedź, iż nie ma możliwości spłaty kwoty głównej bez odsetek. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 u.s.u.s. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Od tej zasady istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Rozporządzenie stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że organ nie uzasadnił prawidłowo przyczyny odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i określonym majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2, a także ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie co prawda Prezes Zakładu wskazał, iż Skarżąca i jej mąż otrzymują regularne wynagrodzenie i spłacają zaciągnięte kredyty bankowe, jednakże w decyzji nie dokonał analizy wysokości osiąganych dochodów w kontekście wydatków Skarżącej przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający rozważy wszystkie okoliczności występujących w dacie ponownego orzekania, w tym zasygnalizowaną w na rozprawie okoliczność, iż Skarżąca w chwili obecnej jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ponadto Sąd wskazuje, że organy mają obowiązek stosować w postępowaniu przepis art. 10 § 1 k.p.a. zgodnie z którym - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań - czego zaniedbano w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę - odnosząc się do treści skargi, w której Skarżąca stwierdziła, iż została poinformowana przez Zakład, iż nie ma możliwości spłaty jedynie kwoty głównej bez odsetek - że wbrew powyższej informacji Zakładu istnieje możliwość częściowego uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zadłużenia. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. samych należności ubocznych w całości lub w części, co organ orzekający rozważy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów nie ma również przeszkód do umorzenia nie całości, ale części składek (co z mocy prawa spowoduje umorzenie odpowiedniej części należności ubocznych). W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 250 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.