V SA/Wa 1610/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lipca 2017 r. nr ... w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność organu za nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę. W skardze na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 10[...] kwietnia 2017 r. M.M. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") wniosła o wstrzymanie jej wykonania przez organ lub przez sąd administracyjny. Dyrektor Oddziału przekazał skargę do WSA we Wrocławiu nie rozpoznawszy wcześniej wniosku o wstrzymanie. Do Strony natomiast wystosowano upomnienie do zapłaty kwoty należności wynikającej z ww. decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. Skarżąca zażądała anulowania upomnienia podnosząc, że złożyła wniosek o wstrzymanie, który nie został jeszcze rozpoznany. Dyrektor Oddziału odpowiedział Skarżącej, że skierowanie do niej upomnienia było zgodne z prawem, gdyż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Dodał, iż jako podstawy do rezygnacji z działań zmierzających do jej wykonania nie można potraktować samego faktu złożenia wniosku o wstrzymanie. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "k.p.a.", w związku z bezczynnością organu w sprawie jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Oddziału zawartego w skardze. Prezes ARiMR zakwalifikował ponaglenie Skarżącej jako zażalenie na niezałatwienie w terminie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uznał zażalenie Skarżącej za nieuzasadnione. Strona zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto stosownie do treści art. 3 § 2a i § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przesłanką dopuszczalności skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym niekończące postępowania lub nierozstrzygające sprawy co do istoty jest możliwość ich zaskarżenia w drodze zażalenia. Zgodnie natomiast z treścią art. 141 § 1 k.p.a. stronie przysługuje zażalenie na postanowienie tylko, jeśli Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie art. 37 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis art. 16 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniająca weszła w życie 1 czerwca 2017 r., natomiast rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem Skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Oddziału złożonym w dniu [...] maja 2017 r. Z tego względu ponaglenie skarżącej zostało rozpoznane jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przepis art. 37 § 2 k.p.a. ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. W brzmieniu sprzed nowelizacji nie określał on jednak w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na bezczynność, ma to zażalenie rozstrzygnąć. W nauce prawa i orzecznictwie przyjęto, że organ właściwy do rozpoznania zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w tym celu postanowienie, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Postanowienie to jest zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania, lecz nierozstrzygające sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie, a w przepisach k.p.a. brak jest uregulowania, które ustanawiałoby prawo wniesienia zażalenia na takie postanowienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001r., sygn. akt IV SA 572/99, opubl. ONSA 2002/3/116; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. I OSK 306/05, opubl. Lex nr 196463). Z powyższych względów należy wskazać, że postanowienie o uznaniu zażalenia na bezczynność organu za nieuzasadnione, wydane na podstawie art. 37 k.p.a. jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Nie ma zatem waloru postanowienia, o którym mowa w powołanym powyżej art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., więc nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Orzeczenie może zapaść na powiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.