V SA/Wa 1613/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Miasto G. (dalej: "Miasto", "Skarżący" lub "Strona") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON" lub "organ administracji") z [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z [...] maja 2019 r., nr [...] nakazującą Miastu G. zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") w kwocie 21.388,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych przekazanych w roku 2016 na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku kontroli problemowej przeprowadzonej przez PFRON dniach od 04.06.2018 r. do 08.06.2018 r. w G. Mieście na prawach powiatu stwierdzono nieprawidłowość dotyczącą realizacji umowy z [...].07.2016 r. Nr [...] w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON, zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta G., a [...] Zakładami Protetyki i Ortotyki Narządu Ruchu - [...] E. N. Spółka jawna w G.. Na podstawie umowy z [...].07.2016 r. Powiatowy Urząd Pracy w G., (dalej: "PUP") zrefundował ze środków PFRON koszty wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (fizjoterapeuta) w wysokości 35.000 zł. Na wyposażonym stanowisku pracy została zatrudniona osoba niepełnosprawna, która wykonywała pracę w okresie od 01.08.2016 r. do 30.09.2017 r. (14 miesięcy). Pracownik wypowiedział stosunek pracy w dniu 30.08.2017 r., w związku z czym jego zatrudnienie zgodnie z miesięcznym okresem wypowiedzenia ustało 30.09.2017 r. W dniu 09.10.2017 r. pracodawca poinformował PUP o ustaniu zatrudnienia. Druga osoby niepełnosprawna została zatrudniona na refundowanym stanowisku pracy na okres od 08.06.2018 r. do 07.03.2021 r. Wobec powyższego organ administracji stwierdził, że pracodawca w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną (tj. 30.09.2017 r.) nie zatrudnił innej osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy i niepozostająca w zatrudnieniu, do czego był zobowiązany zgodnie z zapisami art. 26e ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020, poz. 426) - dalej "ustawa o rehabilitacji" oraz § 10 pkt 5 umowy z 12.07.2016 r. Przerwa w zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wyniosła 8 miesięcy i 7 dni. Pomimo wystąpienia przerwy w zatrudnieniu, Prezydent Miasta G. nie wypowiedział umowy i nie zażądał od pracodawcy zwrotu kwoty udzielonej refundacji wraz z odsetkami. W trakcie kontroli ustalono również, że osoba niepełnosprawna skierowana przez PUP do pracy na refundowanym stanowisku była w okresie od 31.03.2016 r. do 30.05.2016 r. zatrudniona u tego samego pracodawcy, co stanowiło naruszenie § 2 pkt 1 umowy z 12.07.2016 r. Pismem z 10.12.2018 r. PFRON wezwał Miasto do zwrotu środków w kwocie 21.388,88 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. W związku z niezrealizowaniem przez Stronę wezwania do zwrotu środków, organ administracji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] maja 2019 r. organ administracji nakazał zwrot środków PFRON przekazanych Stronie w roku 2016 i wydatkowanych w ramach realizacji zadania określonego w art. 26e ustawy o rehabilitacji, w następstwie realizacji umowy z 12.07.2016 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON w kwocie 21.388,88 zł wraz z odsetkami. Pismem z 12.05.2019 r. Miasto wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2019 r., uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezes PFRON utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2019 r. Organ administracji powołał art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji i wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że treść przepisu art. 49e ustawy o rehabilitacji stanowi, że do żądania zwrotu wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest, ażeby doszło do stwierdzenia obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków. Tym samym treść przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji nie pozostawia wątpliwości, że nie ma on charakteru uznaniowego oraz, że nie jest możliwe wydanie decyzji innej niż nakazująca zwrot środków. Ponadto obowiązek zwrotu kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości jest niezależny od tego, kto dopuścił się nieprawidłowości w wykorzystaniu środków Funduszu. Organ administracji powołał również art. 26e ust. 1,6,7 ustawy o rehabilitacji i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przerwa w zatrudnieniu wyniosła 8 miesięcy i 7 dni. Wyliczył w związku z powyższym, że zwrotowi do PFRON podlega kwota 21.388,88 zł wyliczona wg kalkulacji 35.000 zł (kwota refundacji ze środków PFRON) : 36 miesięcy (wymagany okres zatrudnienia) x 22 miesiące (okres niedotrzymania warunku zatrudnienia). Prezes PFRON podkreślił, że w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, działanie Prezydenta Miasta G. polegające na braku wypowiedzenia umowy z 12.07.2016 r. i braku żądania od pracodawcy na podstawie § 13 umowy zwrotu kwoty udzielonej refundacji było niezgodne z treścią art. 26e ust. 6 i 7 ustawy o rehabilitacji, które to przepisy nie przewidują w stosunku do organów je stosujących uznaniowości w zakresie kształtowania okresu przerwy w zatrudnieniu osoby niepełnosprawnej na wyposażonym stanowisku pracy. Odnosząc się do stanowiska Strony, że przepisy ustawy o rehabilitacji stawiają w gorszej sytuacji pracodawcę zatrudniającego osobę niepełnosprawną w stosunku do pracodawcy zatrudniającego bezrobotnych niebędących niepełnosprawnymi, ponieważ ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy terminu do zatrudnienia kolejnej osoby bezrobotnej nie przewiduje, organ administracji wyjaśnił, że podstawę udzielenia refundacji ze środków PFRON stanowią przepisy ustawy o rehabilitacji, a porównywanie zapisów tej ustawy z przepisami innych aktów prawnych (w szczególności w zakresie "nierówności wobec prawa") nie należy do kompetencji organu. Pismem z 8 sierpnia 2019 r. (data nadania) Skarżąca złożyła skargę na decyzję organu administracji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne zastosowanie art. 49e ust. 1, 2, 4 ustawy o rehabilitacji, poprzez nakazanie zwrotu środków PFRON w wyniku błędnej interpretacji art. 26e ustawy o rehabilitacji polegającej na przyjęciu, że przekroczenie 3 miesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie powoduje obowiązek wypowiedzenia umowy o wyposażenie miejsca pracy dla niepełnosprawnej osoby bezrobotnej bez względu na okoliczności - przyczyny przekroczenia tego terminu, a także wypadku wygaśnięcia zobowiązania, o którym mowa w art. 475 § 1 K.c. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji z [...] maja 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Wniosła także o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), w którym wskazano, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki PFRON są przekazywane przez Prezesa Zarządu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu. W przypadku niezgodnego ich przeznaczenia, pobrania w nadmiernej wysokości w sytuacji zaistnienia nieprawidłowości – środki te na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji podlegają zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. Stosownie do art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Z treści powołanego przepisu wynika, że do żądania wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest aby doszło do stwierdzenia obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków. Nieprawidłowości mogą zostać wykryte w czasie kontroli, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Zgodnie art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukującą pracy, niepozostającą w zatrudnieniu, może otrzymać ze środków PFRON zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Zwrotu kosztów dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą, z tym że zwrotowi nie podlegają koszty poniesione przed dniem zawarcia umowy (art. 26e ust. 2). Stosownie do art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji, jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej będzie krótszy niż 36 miesięcy, pracodawca jest obowiązany zwrócić PFRON środki w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakujący do upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty. Pracodawca dokonuje zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną. Art. 26e ust. 7 ustawy o rehabilitacji stanowi, że pracodawca nie zwraca środków, o których mowa w ust. 5, jeżeli zatrudni w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobę niepełnosprawną inną osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy i niepozostającą w zatrudnieniu, przy czym wynikająca z tego powodu przerwa nie jest wliczana do okresu, o którym mowa w ust. 1. Sąd stwierdza, że organ administracji w pełni ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa. Zauważyć należy, że Strona nie kwestionuje faktu, że osoba niepełnosprawna, która jako pierwsza została zatrudniona na stanowisku pracy wyposażonym dzięki środkom przekazanym przez PFRON, wykonywała pracę w okresie 14 miesięcy. Stosunek pracy ustał 30.09.2017 r. Druga osoby niepełnosprawna została zatrudniona na okres od 08.06.2018 r. do 07.03.2021 r., tj. po upływie 3 miesięcy od dnia rozwiązania poprzedniego stosunku pracy. Nie jest sporne między Stronami, że pomiędzy zatrudnieniem kolejnych dwóch osób niepełnosprawnych na dostosowanym do ich potrzeb stanowiskiem pracy upłynął okres przekraczający 3 miesiące. Dla stron postępowania skutki uchybienia terminowi są odmienne. W ocenie Miasta nie każdorazowe uchybienie terminowi, skutkuje koniecznością zwrotu środków otrzymanych na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, ponieważ oceniając zasadność rozwiązania umowy, a następnie zwrotu otrzymanych środków należy mieć na uwadze okoliczności niedochowania terminu i przyczyny jego przekroczenia, a także wygaśnięcie zobowiązania, o którym mowa w art. 475 § 1 K.c. Sąd nie podziela przedstawionej przez Stronę wykładni przepisu art. 26e ustawy o rehabilitacji, a szczególnie art. 26e ust. 1,6,7 ustawy o rehabilitacji. W żadnej jednostce redakcyjnej wskazanego przepisu ustawodawca nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, których wystąpienie mogłoby zwolnić Stronę z obowiązku wypowiedzenia umowy i wykluczałoby konieczność zwrotu otrzymanych na podstawie umowy środków. Według przepisu art. 475 § 1 K.c. jeżeli świadczenie stało się niemożliwe skutkiem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi, zobowiązanie wygasa. Z treści umowy z 12.07.2016 r. wynika, że w sprawach w niej nieuregulowanych ma zastosowanie Kodeks cywilny, ale również między innymi ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Odwołanie w umowie do postanowień Kodeksu cywilnego nie oznacza jednak, że zawarte w nim unormowania mogą być stosowane do umowy łączącej strony bez ograniczeń. Wobec tego, dokonując analizy umowy, należy mieć na uwadze także wzajemne relacje zachodzące między ustawą o rehabilitacji i kodeksem cywilnym. Zarówno przepisy ustawy o rehabilitacji, jak i zapisy umowy określają procedurę postępowania pracodawcy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy przed upływem 36 miesięcy. W takim przypadku pracodawca zobowiązuje się do współudziału w pozyskaniu nowego pracownika. Trudności w znalezieniu i zatrudnieniu właściwie wykwalifikowanej osoby niepełnosprawnej nie stanowią okoliczności skutkującej niemożliwością świadczenia. Powołany przez Stronę przepis art. 475 § 1 K.c. w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania. W związku z powyższym argument Strony zgodnie z którym pracodawca nie miał wpływu na rozwiązanie umowy o pracę, chciał kontynuować zatrudnienie zgłaszając zapotrzebowanie na kolejną osobę celem uzupełnienia utworzonego miejsca pracy, a na przeszkodzie kontynuowania zatrudnienia stanęły przesłanki wynikające z sytuacji panującej na rynku pracy, nie ma wpływa na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu Prezydent Miasta G. nie wypowiadając przedmiotowej umowy i nie żądając od pracodawcy na podstawie § 13 umowy zwrotu kwoty udzielonej refundacji naruszył art. 26e ust. 6 i 7 ustawy o rehabilitacji. Podkreślić należy, że wskazane regulacje nie przewidują w stosunku do organów je stosujących uznaniowości w zakresie kształtowania okresu przerwy w zatrudnieniu osoby niepełnosprawnej na wyposażonym stanowisku pracy. Liczony od daty powstania wakatu na danym stanowisku trzymiesięczny termin do zatrudnienia innej osoby niepełnosprawnej, jest terminem wynikającym z ustawy i jego przedłużenie jest niemożliwe (patrz wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt III Ca [...]). W tym samym wyroku Sąd okręgowy zwrócił uwagę, że trzymiesięczny termin oznaczono w art. 26e ust. 7 ustawy o rehabilitacji w sposób sztywny, nie przewidując możliwości jego skrócenia lub przedłużenia umową stron. Dodatkowo zauważył, że powiaty, na których - w oparciu o środki przyznane przez PFRON - spoczywa realizacja zadań w zakresie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy, zostały poddane w art. 35c ustawy o rehabilitacji ścisłej kontroli Prezesa Zarządu PFRON. Znajduje to wyraz w obowiązku przedstawiania sprawozdań rzeczowo-finansowych o zadaniach zrealizowanych z otrzymanych środków. Tak restrykcyjna kontrola zarządzania środkami i przekazanymi przez PFRON wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie do niezbędnego minimum swobody decyzji powiatów w kwestiach mogących mieć wpływ na wydatkowanie środków przekazanych przez PFRON. Oznacza to pozbawienie powiatów możliwości modyfikacji terminu z art. 26e ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Powyższe przemawia za uznaniem, że przepis art. 27e ust. 7 ustawy o rehabilitacji jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela wykładnię przepisów dokonaną przez Sąd Okręgowy w powołanym wyroku. Analizując zarzut naruszenia przez organy administracji art. 49e ustawy o rehabilitacji Sąd stwierdza, że do żądania zwrotu wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest, aby doszło do stwierdzenia obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.02.2014 r. w sprawie o sygn. akt: V S.A./Wa 1583/13). Treść przepisu art. 49e ustawy o rehabilitacji nie pozostawia wątpliwości, że nie ma on charakteru uznaniowego oraz, że nie jest możliwe wydanie decyzji innej niż nakazująca zwrot środków. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie z 11.01.2016 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1610/15 zgodnie z którym przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji nie zostawia organowi żadnej swobody i w przypadku zaistnienia przesłanek w nim wskazanych musi wydać decyzję nakazującą zwrot środków. Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.