V SA/Wa 1615/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Asesor WSA Marian Wolanin, , Protokolant Izabela Kucharczyk - Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 17 kwietnia 2007 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) wniesionej przez panią L.Z. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2007 r., o numerze [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2007 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 22 grudnia 2006 r. pani L.Z. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości "z tytułu nieopłaconych składek za prowadzenie działalności gospodarczej za okres 06.2000 -04.2001." Wniosek umotywowała bardzo trudną sytuacją materialną, w jakiej się znajduje od wielu lat. Wskazała, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza miała poprawić warunki bytowe jej oraz jej męża, jednakże od początku prowadzenia działalności miała ona kłopoty finansowe, które zmusiły ją do rezygnacji z prowadzenia działalności. Obecnie oboje z mężem pozostają na zasiłku chorobowym, a stan ich zdrowia od kilku lat ulega pogorszeniu i czyni ich niezdolnymi do normalnej pracy. Wnioskodawczyni wskazała, iż ma przyznaną [...] grupę inwalidzką i pomimo zabiegów rehabilitacyjnych jakim się poddała jej stan zdrowia nadal się pogarsza. Podniosła, iż mąż również wymaga rehabilitacji. Skarżąca zaznaczyła, iż wraz z mężem nie posiadają żadnych wartościowych rzeczy, które mogliby spieniężyć, a następnie uzyskane środki przekazać na spłatę zadłużenia. Natomiast ich stale pogarszająca się sytuacja materialna uniemożliwia im spłatę powstałych już zaległości. W odpowiedzi na wezwanie organu z 8 stycznia 2007 r., wnioskodawczyni złożyła do akt sprawy m.in. zaświadczenie lekarskie potwierdzające, iż przebywa pod stałą opieką lekarską. Następnie 22 stycznia 2007 r. (data wpływu do organu) skarżąca do akt sprawy załączyła m. in. zaświadczenie o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenie o stanie zdrowia, decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. o przyznaniu świadczenia rehabilitacyjnego oraz zaświadczenie o stanie zdrowia męża. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] lutego 2007 r. nr 13/07 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł. Oceniając zasadność umorzenia należności w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365), Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie. Organ wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zainteresowana obecnie przebywa na zasiłku chorobowym. Ponadto skarżąca ma "orzeczony lekki stopień niepełnosprawności na stałe - przeciwwskazana ciężka praca fizyczna, na wysokości oraz przy urządzeniach w ruchu. Zatem - zdaniem organu - skarżąca jest osobą "zdolną do wykonywania zatrudnienia, nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby, lekki stopień niepełnosprawności pozwala na spłatę zaległości w momencie podjęcia zatrudnienia". ZUS zauważył, że z informacji podanych przez skarżąca do kwestionariusza możliwości płatniczych płatnika składek wynika, iż zainteresowana i jej mąż nie mają nikogo na utrzymaniu oraz nie posiadają innych zobowiązań. Nie korzystają też z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Za okres od [...] grudnia 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. skarżąca otrzymała zasiłek chorobowy w kwocie [...] zł. Mąż wnioskodawczyni przebywa na zasiłku rehabilitacyjnym przyznanym do [...] stycznia 2007 r. w wysokości 75% wynagrodzenia. Miesięczne wydatki na świadczenia i leki wynoszą ok. [...] zł, ale fakt ten nie został przez zainteresowaną udokumentowany. Podniesiono, iż na dzień rozpatrywania wniosku, dochody rodziny umożliwiają bieżące regulowanie innych należności. W opinii Zakładu stały miesięczny dochód umożliwia opłacenie chociaż w niewielkich kwotach należności z tytułu zaległych składek i nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład wskazał też, iż po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna do dnia 7 maja 2003 r. Od dnia 8 maja 2003 r. została zgłoszona do ubezpieczeń jako osoba zatrudniona na umowę o pracę przez [...] Szpital Miejski [...] do dnia 1 września 2006 r. Organ zauważył, że pomimo osiąganych dochodów z tytułu zatrudnienia pani L.Z. nie podjęła dobrowolnej spłaty zadłużenia ani nie zwróciła się z prośbą o udzielenie ulgi w spłacie należności np. w formie układu ratalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza "okazała się chybionym przedsięwzięciem i pozostawiła po sobie zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ZUS oraz prywatnych długów u znajomych i rodziny". Ponownie zaznaczyła , że wraz z mężem znajdują się w trudnej sytuacji materialnej: "Dochody nasze przez wiele ostatnich lat były tak niskie, że żyliśmy na granicy nędzy ledwo wiążąc koniec z końcem". Obecnie dochód jaki osiągają to kwota [...] zł, która musi wystarczyć na utrzymanie dwóch dorosłych osób. Ponadto po rozłożeniu zadłużenia na raty "moglibyśmy z trudem wygospodarować ok. [...] zł miesięcznie", jednakże kwota ta "jest tak niska , że nie będę w stanie spłacić zaległości do końca życia". W związku z powyższym - w ocenie skarżącej - w jej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Decyzją z [...] marca 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2007 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Prezes ZUS zauważył, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca poinformowała, iż obecny dochód rodziny to kwota [...] zł. Ponadto zainteresowana podała, że jej mąż nie osiąga żadnego dochodu. Jednakże do akt sprawy złożone zostało oświadczenie męża skarżącej o podjętym przez niego zatrudnieniu, z którego dochód - według oświadczenia ww. - wynosi [...] zł. netto. "A więc łącznie dochody rodziny to ok. [...] zł netto". Zakład wskazał, iż w przypadku udzielenia układu ratalnego na okres 60 m-cy kwota raty wynosiłaby ok. 200,00 zł miesięcznie. Ponadto istnieje możliwość spłaty tego zadłużenia w dłuższym okresie. Dodatkowo organ podniósł, iż - w jego ocenie - podnoszony przez zainteresowaną argument dotyczący jej złego stanu zdrowia i orzeczonego w związku z tym stopnia niepełnosprawności, nie wyczerpuje dostatecznie dyspozycji zawartej w § 3 ww. rozporządzenia albowiem do umorzenia zobowiązań może dojść w sytuacji gdy przewlekła choroba zobowiązanego pozbawia go możliwości uzyskania dochodów umożliwiających płacenie zaległych składek. Dlatego też argument ten nie jest przesłanką do umorzenia zobowiązań na podstawie obowiązujących przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2007 r. L.Z. zwróciła się o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W motywach skargi podniosła, iż wraz z mężem miesięcznie uzyskują dochód w wysokości [...] zł. Skarżąca otrzymuje świadczenie rehabilitacyjne w wysokości [...] zł., przyznane do czerwca 2007 r. natomiast jej mąż wynagrodzenie z tytułu wykonywanej umowy - zlecenia, zawartej na okres do czerwca 2007 r. Po uiszczeniu wszystkich wydatków na mieszkanie i leki pozostaje [...] zł na utrzymanie dwóch osób. Uiszczenie [...] zł miesięcznie na poczet spłaty zadłużenia pozbawiłoby skarżącą i jej męża możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb, szczególnie iż - zdaniem skarżącej - sytuacja jej i jej męża będzie ulegała pogorszeniu. Zainteresowana wskazała, iż nie posiada żadnych oszczędności, żadnego majątku ruchomego ani też nieruchomości. Mieszka w lokalu należącym do jej zięcia. Skarżąca wskazała również, iż powyższe okoliczności uzasadniają przyjęcie, że ewentualna egzekucja zakończyłaby się niepowodzeniem, bowiem dochody jej i jej męża nie przekraczają kwoty wolnej od potrąceń. W związku z powyższym umorzenie powstałej zaległości uzasadnione jest również na podstawie art. 24 ust. 3 u.s.u.s. Podsumowując skarżąca zauważyła, iż organ wyliczył odsetki za cały okres opóźnienia nie uwzględniając faktu, że odsetki jako świadczenia okresowe przedawniają się z upływem trzech lat. Zdaniem zainteresowanej nie można przyjąć iż zawarta w art. 24 u.s.u.s. regulacja kwestii przedawnienia jest wyczerpująca: "Pomijając kwestię, że w ogóle nie jest określone, czym jest przedawnienie i jakie skutki powoduje upływ tego okresu, to nie zwiera właśnie regulacji co do przedawnienia odsetek. Zasadnym jest więc sięgnięcie w tej materii do prawa cywilnego, które jako jedyne w sposób wyczerpujący reguluje te kwestie i przyjąć, że odsetki podlegają przedawnieniu 3 letniemu jako świadczenie okresowe". W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja z [...] marca 2007 r. wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i decyzja wydana w dniu [...] lutego 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest zastępcę Dyrektora Oddziału M.G.. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66 - 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust. 5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Z-cy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. nr 9, poz. 26 ze zm.) stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku zaś stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66. ust. 1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS, a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej - ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej, biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie - jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego, posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. W sprawie należy zwrócić również uwagę na to, że w przypadku wydawania decyzji w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy w jej podstawie prawnej powinien zostać powołany w odpowiedni sposób art. 138 k.p.a., który wskazuje możliwe rozstrzygnięcia jakie mogą w niej zapaść. Na koniec wskazać trzeba, że decyzja jaką organ wydaje w wyniku ponownego rozpoznania musi zapaść zgodnie z treścią art. 7, 77, 80 k.p.a. po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu zebranych dowodów w sposób obiektywny, z zachowaniem swobody organu w ich ocenie. Znaczy to, że organ rozważa wszystkie dostarczone dowody, w miarę potrzeby wzywa stronę do dostarczenia takich dowodów, które pozostają w jej dyspozycji, sam zaś, jeśli jest to niezbędne prowadzi postępowanie uzupełniające rozpoznając sprawę od nowa według stanu na dzień wydania decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.