V SA/Wa 1617/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia ... sierpnia 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz J. S. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ... lipca 2009r. Nr ... Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), odmówił przyznania J. S. uprawnień kombatanckich z tytułu przebywania w obozie hitlerowskim. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, który stanowi: "represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa." Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy "o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji (...)." Po analizie przedłożonych przez stronę dokumentów organ decyzyjny uznał, że nie przedstawiła ona dostatecznych dowodów osadzenia w obozie hitlerowskim w D. w listopadzie 1940r. Kierownik Urzędu nie dał wiary świadkom: A. K. i W. W., wysiedlonym z H. i P., czyli z innych niż strona miejscowości ( R.), gdy stan osobowy w obozach przesiedleńczych wynosił od kilkuset do kilku tysięcy osób, a pobyt w obozie trwał od kilku do kilkunastu dni. Nie sposób więc przyjąć by świadkowie mogli zapamiętać stronę - osobę sobie wtedy nie znaną. Organ dodał, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów z archiwów państwowych lub IPN, które potwierdzałyby fakt masowych wysiedleń ludności z miejsca zamieszkania strony. Z tego też względu odmówił przyznania stronie uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. stwierdziła, że Kierownik Urzędu błędnie ocenił zeznania świadków. Oświadczenia świadków są wiarygodne, ponieważ W. W. wraz z rodziną mieszkał w czasie wysiedlenia na sąsiedniej ulicy i dobrze znał rodzinę skarżącej M. i Z. Wskazała, że R. to dzielnica P., a nie inna miejscowość. A. K. urodziła się w H., ale również mieszkała w P. i dobrze zapamiętała mamę skarżącej L. z dzieckiem. Skarżąca podała, że jej wysiedlona i przebywająca w obozie w D. rodzina składała się z dziewięciu osób: dziadków – J. i A. N. i ich dzieci –L. M. z mężem L. o córką J. oraz druga córka J. z mężem J. i dziećmi H. Z. ( obecnie J.) i synem W. Obecnie żyją trzy osoby: H. J., W. Z. i J. M. ( wnioskodawczyni). Wysiedlenie do obozu karnego w D. miało miejsce ... lutego 1941r., gdy skarżąca miała 5 miesięcy, a osadzenie w obozie trwało do kwietnia 1941r., kiedy to wywieziono rodzinę do K., gdzie mieszkała razem. Skarżąca wskazała także, że zwracała się do archiwów o informacje, ale nie odnaleziono dokumentów z wysiedlenia i pobytu w obozie. Podała, że po opuszczeniu obozu jej ojciec L. M. został ... czerwca 1941 r. w okolicach K. aresztowany przez Niemców i osadzony w O. jako więzień polityczny, gdzie zmarł ...02.1942r. Decyzją z dnia ... sierpnia 2009r. Nr ... wydaną przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję z dnia ... lipca 2009r.r. Nr ... W jej motywach podano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wykazała, aby zaistniały w niej jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. Tak więc, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego - Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zainteresowana twierdzi, że w listopadzie 1940r. została wysiedlona wraz z całą rodziną z miejscowości P. do obozu hitlerowskiego w D. Na okoliczność wysiedlenia i pobytu w obozie strona przedstawiła oświadczenia świadków: A. K. oraz W. W. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść przepisów ustawy o kombatantach dotyczących represji oraz szereg pism Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i pism Instytutu Pamięci Narodowej zawierających opinie i ustalenia co do charakteru obozu w D. w poszczególnych okresach. Opierając się na tych opiniach Kierownik Urzędu stwierdził, że rodzina skarżącej nie została osadzona w jednym z obozów podległych policji bezpieczeństwa. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzuciła błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie uprawnień kombatanckich i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że materiał dowodowy sprawy wskazuje jednoznacznie, że spełnia określone w przepisie art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit.b ustawy o kombatantach przesłanki uzyskania uprawnień kombatanckich. W szczególności potwierdzają to przedłożone do akt oświadczenia świadków W. W., A. K., H. J. i L. Z. Świadkowie ci, którzy byli rodziną lub bliskimi sąsiadami rodziców skarżącej, uzyskali uprawnienia kombatanckie za taką samą wywózkę i osadzenie w tym samym obozie karnym w D. Skarżąca podniosła również, że wywózka jej rodziny do obozu karnego w D. stanowiła represje polityczne, gdyż niemiecka policja bezpieczeństwa poszukiwała jej ojca L. M. za działalność w Armii Krajowej, wywiozła go następnie do O., gdzie poniósł śmierć męczeńską. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia ... listopada 2009r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i podniosła dodatkowe argumenty dotyczące warunków panujących w hitlerowskim obozie karnym w D., powołując się na książkę autorstwa Zygmunta Gertnera "Koszmar" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, to jest badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak i z normami prawa zawartymi w ustawie z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, dalej: ustawa o kombatantach (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), Sąd, podzielając zarzuty podniesione przez skarżącą, uznał, iż z powodu naruszenia przepisów procesowych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, decyzja ta nie mogła się ostać. Przed przystąpieniem do wskazania popełnionych przez organ przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia naruszeń prawa procesowego, Sąd zauważa, iż podstawę materialno-prawną tego orzeczenia stanowił przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kombatantach, zgodnie z którym przepisy wymienionej ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach, Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154), określił, iż innym miejscem odosobnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kombatantach jest m.in. przejściowy obóz policji bezpieczeństwa znajdujący się w D. Ustalenie czy wnioskodawczyni przebywała we wskazanym we wniosku okresie w obozie w D., który podlegał policji bezpieczeństwa wymaga jednak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zgodny z przepisami k.p.a., a takiego w niniejsze sprawie - w ocenie Sądu - nie było. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. W świetle tego przepisu oraz powołanego w nim przepisu art. 21 ustawy o kombatantach, źródłem uprawnień kombatanckich jest działalność kombatancka zainteresowanej osoby, jej działalność równorzędna z działalnością kombatancką bądź represja (art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy o kombatantach). W celu nabycia uprawnień kombatanckich osoba ubiegająca się winna zaś złożyć udokumentowany wniosek, a więc wniosek wraz z dowodami, które mają potwierdzić jej działalność kombatancką bądź doznane represje, wymienione przez nią we wniosku. Wprawdzie, jak wynika z dyspozycji art. 22 ust. 1 cyt. ustawy, obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie zainteresowanej, jednakże -w ocenie Sądu- nie zwalnia to organu prowadzącego sprawę od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a więc przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z przepisami normującymi postępowanie dowodowe. Zatem, na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc dowody dotyczące wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, uwzględniając przy tym, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), jak również to, że fakty znane organowi z urzędu, nie wymagające dowodu, należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się wagę zebrania całego materiału dowodowego, to jest szczególne znaczenie postępowania dowodowego. W jednym z wyroków NSA zauważył, iż niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego stanowi o zaniedbaniu organu administracji publicznej uzasadniającym uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania (v. wyrok NSA z 11.06.1981 r., sygn. SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów organ administracji publicznej powinien więc poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena ta winna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości -wszelkich zgromadzonych w sprawie- dowodów dla toczącego się postępowania, opierając się przy tym na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu. Należy też podkreślić, iż "proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym" (v. komentarz do art. 80 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Warto także w tym miejscu wskazać na wyrok SN z 23.11.1994 r. (sygn. III ARN 55/94, OSNP z 1995 r., Nr 7, poz. 83), w którym znalazło się stwierdzenie, iż "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Zgodnie z powyższym to na organie - prowadzącym postępowanie administracyjne z wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich - spoczywa obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny tego materiału w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Wyrazem tej oceny powinno być zaś uzasadnienie faktyczne decyzji, odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie to powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie zostały - w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie zachowane, w szczególności z uwagi na to, iż Kierownik Urzędu przeprowadził postępowanie w sposób naruszający art. 77 § 1 k.p.a., przerzucając inicjatywę dowodową na stronę postępowania, pozostawiając nie wyjaśnione w sprawie okoliczności i nie wyczerpując w sprawie możliwych do przeprowadzenia środków dowodowych, które z pewnością pozwoliłyby na dokładniejsze ustalenie stanu faktycznego. Organ nie dokonał oceny przedłożonych przez stronę dowodów, odniósł się bowiem jedynie do oświadczeń dwóch świadków pomijając oświadczenie świadka H. J. i przedłożone przez skarżącą w uzupełnieniu wniosku dokumenty. Naruszenie przepisów postępowania powoduje, iż zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu strony w obozie karnym w D. jest - w ocenie Sądu - co najmniej przedwczesna. W tym miejscu warto podkreślić, iż J. S. w kwestionariuszu osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich, jak i w toku całego postępowania, wskazała na pobyt w obozie karnym w D. w okresie od ... lutego do kwietnia 1941r. ( a nie , jak mylnie wskazuje organ w decyzjach -w listopadzie 1940 roku) oraz na wysiedlenie z miejscowości P. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz uzasadnienie skarżonej decyzji po pierwsze należy zarzucić Kierownikowi Urzędu, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności związanych z wysiedleniem miejscowości P. w lutym 1941r. Okoliczność tą podnosiła skarżąca i chociażby z tego powodu wymagała ona wyjaśnienia i ustosunkowania się do niej. Natomiast organ zaniechał w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. W ocenie Sądu zasadne byłoby aby Kierownik Urzędu sięgnął do odpowiednich publikacji, wystąpił z prośbą o udzielenie stosownych informacji do archiwów państwowych, czy też podjął inne niezbędne czynności. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien bowiem być kompletny, co oznacza, że powinien również wyjaśniać czy miejscowość P. była wysiedlana czy też nie, a przynajmniej z materiału dowodowego winno wynikać, iż organ podejmował próby zgromadzenia dowodów mających służyć wyjaśnieniu również i tej okoliczności. Organ w zaskarżonej decyzji, oceniając negatywnie podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące osadzenia w obozie karnym, powołuje się na szereg pism Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ( m. inn. z ...07.2004r., ...01.2005r., ...01.2007r.) oraz pisma IPN z ...02.2009r. i ...11.2008r. , w których zawarte są opinie i ustalenia odnośnie charakteru obozu w D. i akcji wysiedleńczych. Pism tych jednak nie załączono do akt sprawy, nie mogą stanowić więc podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Ponadto stwierdzić należy, że skoro organowi z urzędu wiadomym jest, jaki był charakter obozu w D. w poszczególnych okresach to - stosownie do treści art. 77 § 4 k.p.a. - winien fakt ten, znany mu z urzędu zakomunikować stronie, a wówczas nie wymagałby on dowodu. Przy czym Sąd zaznacza, iż wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w wymienionym przepisie, powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10 § 1 k.p.a.), mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu. Po drugie, należy zarzucić Kierownikowi Urzędu zbyt pochopne, bo nie oparte na kompletnym materiale dowodowym- w tym również z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy - odmówienie wiarygodności oświadczeniom świadków. W tym celu organ winien także przeprowadzić dodatkowe dowody w sprawie, tym bardziej, że świadkowie ci posiadają przyznane przez Kierownika Urzędu we wrześniu 2007r. uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w okresie luty-kwiecień 1941r. w hitlerowskim obozie. Na koniec Sąd zwraca uwagę na zdanie 1 art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zatem, jeżeli Kierownik Urzędu, mimo zgromadzonego materiału dowodowego, miałby nadal wątpliwości co do niektórych okoliczności występujących w sprawie, wówczas winien rozważyć skorzystanie z przywołanej regulacji prawnej i przesłuchanie J. S. Reasumując, w ocenie Sądu, w toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania, w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 10 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów w sprawie oraz zaniechanie postępowania dowodowego, a tym samym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak również niepoinformowanie strony o faktach znanych organowi z urzędu. W tej sytuacji Sąd nie mógł merytorycznie ocenić zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wobec negatywnego charakteru zaskarżonego orzeczenia Sąd nie uznał za zasadne zastosowania w sprawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.