V SA/Wa 1621/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska- Szary, Asesor Sądowy WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - B.Z., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 16 kwietnia 2007 r. (data prezentaty ZUS) wniesionej przez W. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działającego w imieniu organu) z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 9 lutego 2005 r. W. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. Jako podstawę umorzenia wskazał na swoją trudną sytuację materialną i życiową, fakt niskich dochodów swojej rodziny, fakt bezrobocia, choroby (depresji) swojej żony, niemożliwość znalezienia pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Organ uznał, że nie zaszły przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 1 – 3 oraz 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą" oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Skarżący nie wykazał, w ocenie organu, iż uregulowanie zaległości zagrażać może egzystencji jego i jego rodziny. Ponadto skarżący, jak podniósł organ, jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], z którego może być prowadzona egzekucja. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł dodatkowo, że jego samochód podlega już obowiązkowi zwrotu do banku, a także, że znacznie pogorszył się stan zdrowia jego żony. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz powtórzył argumentację w niej zawartą. Na powyższą decyzję W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. z powodu wydania jej przez niewłaściwy organ. Organem właściwym był bowiem minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, a nie Prezes ZUS. Dopiero nowelizacja ustawy, która weszła w życie 24 sierpnia 2005 r. uczyniła z Prezesa ZUS organ odwoławczy od decyzji wydawanych w I instancji przez ZUS. Sąd wskazał też, że naruszono art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. Organ ponownie uznał, że w sprawie nie zaszły przesłanki umorzenia wskazane w ww. przepisach, w szczególności, że brakuje stwierdzenia przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika sądowego, iż skarżący nie ma majątku, z którego możnaby egzekwować należności. Ponadto organ uznał, że wezwanie banku kredytującego zakup samochodu skarżącego do zapłaty rat nie pozwala uznać, że w sprawie zaszły przesłanki umorzenia. Organ ocenił też, że w sprawie nie zaszły przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu, zwłaszcza, że to skarżący powinien dowieść ich istnienia. Choć sytuacja skarżącego jest trudna, to istotne jest ustalenie, czy trudności skarżącego zostały spowodowane czynnikami, na które nie miał on wpływu. Organ uznał, że powyższe przesłanki nie zaszły. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że sytuacja skarżącego może ulec poprawie w ciągu 10-letniego okresu przedawnienia składek. Na powyższą decyzję W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Sąd podkreślił, że decyzja administracyjna wydana przez osobę nie posiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ­ ubezpieczenia społeczne za okres [...]; ­ ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]; ­ Fundusz Pracy za okres [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji w okresie [...] r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. W trakcie prowadzenia ww. działalności nie został dopełniony ustawowy obowiązek opłacenia należnych składek wynikających z art. 46 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co doprowadziło do powstania zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że w wyniku dokonanej ponownie analizy akt sprawy oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentów dołączonych do wniosku oraz zgromadzonych przez ZUS z urzędu ustalono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również nie występują przesłanki pozwalające stwierdzić, że zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił również, że z przedłożonej przez zainteresowanego kserokopii choroby małżonki A. M. nie wynika, aby z konieczności sprawowania opieki nad chora żoną wnioskodawca nie mógł podejmować czynności zarobkowych. Przeciwnie uzyskuje on dochód z zatrudnienia. Ponadto z dołączonego zaświadczenia wynika, że małżonką jest zatrudniona, co wskazuje, iż pomimo choroby może pracować i nie wymaga osobistej opieki. Zdaniem ZUS w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do umorzenia wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. albowiem nie wykazano okoliczności wskazujących na poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej. Pismem z dnia 5 lipca 2005 r. W. M. zwrócił się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził m. in., że w chwili obecnej również nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. a które dawałyby podstawę do umorzenia zadłużenia. Organ II instancji podkreślił, że jak wynika ze zgromadzonych dokumentów wnioskodawca nie posiada wartościowego majątku ruchomego ani nieruchomego. Uzyskuje jednakże dochód z tytułu zatrudnienia. Aktualnie z wynagrodzenia dokonywane są potrącenia w związku z prowadzonym przez Komornika Sądowego Rewiru [...] w S. postępowaniem. Tryb postępowania, w tym również kolejność zaspokajania wierzycieli, uregulowane zostały w ustawie dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego oraz w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto jak wynika z art. 24 ust. 3 ustawy systemowej należnościom z tytułu składek przysługuje pierwszeństwo zaspokojenia, zatem mając powyższe na uwadze Zakład ma możliwość skutecznego wyegzekwowania powstałego zadłużenia. Nastepnie organ wskazał, iż jak ustalono małżonka wnioskodawcy otrzymuje wynagrodzenie za pracę oraz że istnieje możliwość dochodzenia należności ZUS z ujawnionych źródeł dochodu. ZUS podkreślił, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że wnioskodawca nie jest pozbawiony możliwości podejmowania czynności w celach zarobkowych w powodu konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, zatem z przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem organu zgromadzone w sprawie dokumenty dają podstawę do ustalenia, iż nie zachodzą również pozostałe przesłanki wymienione w ww. rozporządzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. (data prezentaty ZUS) W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący powołał się na trudną sytuację materialną. Podkreślił, że jego żona zaczęła pracować, ale w [...] i jest pod stała kontrolą. Podkreślił również, że on i jego żona pracują, ale ich pensje są przeznaczane na zadłużenie, opłaty oraz leki dla żony. [...] W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] stycznia 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest Dyrektora Oddziału ZUS E. K. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału – co wyjaśniono powyżej- ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Zakład winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie – już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez W. M. należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.