V SA/Wa 1625/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. W dniu [...] kwietnia 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek J. W. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym: 1) jednolitej płatności obszarowej, 2) płatności uzupełniającej do powierzchni: a) grupy upraw podstawowych, b) uprawy chmielu, 3) płatności do upraw roślin energetycznych, 4) przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich - zgodnie z oznaczeniem grupy upraw w części VII wniosku, płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszą uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce). W przedmiotowym wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej [...] działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych – [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, zaś powierzchnia trwałych użytków zielonych deklarowana do uzupełniającej płatności obszarowej do roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych wyniosła [...] ha. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego wniosku, w dniu [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał J.W. płatności na rok 2008 w wysokości [...] zł, w tym do jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwanej dalej "płatnością zwierzęcą", w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2008 r. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. poinformował J. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oraz o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. J. W. nie skorzystał z przysługującego mu w tym względzie prawa. W dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Decyzja powyższa została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2012 r. Od przedmiotowej decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. J. W. złożył w dniu [...] marca 2012 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie do Prezesa ARiMR. Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważnosci decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznającej jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w zakresie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2008 oraz do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w części i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w części dotyczącej przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał J. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, w tym płatność zwierzęcą do powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej, o których mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...) powierzchnia, do której została naliczona płatność wynosi [...] ha. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że wydając ww. decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznając J. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, w tym płatność zwierzęcą rażąco naruszył § 5 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...). Prezes ARiMR wskazał, że J. W. występując w dniu [...] kwietnia 2008 r. z przedmiotowym wnioskiem po raz pierwszy ubiegał się o przyznanie płatności zwierzęcej, ponieważ pomimo faktu złożenia przez niego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych w roku 2007, tj. w roku, w którym po raz pierwszy rolnicy mogli ubiegać się o przyznanie tej płatności, J. W. nie ubiegał się o przyznanie płatności zwierzęcej. Organ zauważył również, że J. W. w latach 2005-2006 występował z wnioskami o przyznanie jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. Niezależnie od powyższego Prezes ARiMR również wskazał, że J. W. zostały przyznane na rok 2007 płatności do gruntów rolnych, w tym płatność zwierzęca, w wyniku złożonego przez niego w dniu 11 stycznia 2008 r. wniosku na rok 2007 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub uzupełniającej płatności obszarowej w przypadku przekazania gospodarstwa. Z danych zawartych w przedmiotowym wniosku wynika, iż w dniu [...] stycznia 2008 r. J. W. przekazał J. W. gospodarstwo rolne objęte złożonym przez niego wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Mając na względzie powyższe Prezes ARiMR wskazał, że J. W. nie spełnił przesłanki uzasadniającej przyznanie mu w roku 2008 płatności zwierzęcej wymienionej w § 5 ww. rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...), bowiem w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1, tj. od dnia 1 kwietnia 2005 r., do dnia 31 marca 2006 r., nie posiadał wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Przyznanie zatem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. J. W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. płatności zwierzęcej do powierzchni [...] ha stanowiło, zadenim Prezesa ARiMR, rażące naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...). Niezależnie od powyższego Prezes ARiMR wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona również przesłanka wskazana w § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...), bowiem treść tego przepisu dotyczy rolników nie występujących uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej lub uzupełniającej płatności obszarowej. Natomiast J. W. w latach 2005-2007 występował z wnioskami o przyznanie ww. płatności. Mając również na względzie uregulowania zawarte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...) Prezes ARiMR wyjaśnił, iż przesłanką uzasadniającą przyznanie płatności zwierzęcej na podstawie tego przepisu jest nabycie przez wnioskującego o przyznanie tej płatności własności wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będącego własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 z późn. zm.) W przedmiotowej sprawie J. W. nabył wprawdzie całość gospodarstwa rolnego od J. W., jednakże zbywcy gospodarstwa – J. W. - nie została przyznana ani razu płatność zwierzęca na podstawie ww. rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...). Zdaniem organu z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie została również spełniona przesłanka wymieniona w ww. § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...). Prezes ARiMR wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 609/11 mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 kpa wskazał, że w takiej sytuacji, w której jednolita płatność obszarowa, jak i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych są płatnościami niezależnymi od uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych to nieuprawione było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w zakresie niespornych płatności tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Jednocześnie organ podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. rażąco naruszył prawo przyznając J.W. płatność zwierzęcą na rok 2008. pomimo braku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek uzasadniających przyznanie tej płatności wymienionych § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą (...). Ponadto pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w części dotyczącej przyznania płatności zwierzęcej na rok 2008 byłoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ organ administracji, na którym spoczywa zadanie zapewnienia ochrony interesom finansowym Państw Członkowskich Unii Europejskiej przyznał pomoc finansową nie dokonując niezbędnej analizy czy danemu podmiotowi taka pomoc powinna zostać przyznana. W skardze z 3 czerwca 2012 r. J. W. zaskarzył decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. w niekorzystnej dla niego części. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż skarga nie jest zasadna, co prowadzi do jej oddalenia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] grudnia 2008 r., którą przyznano J. W. za rok 2008 tzw. płatność zwierzęcą w wysokości [...] zł. Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został przez organy administracji ustalony prawidłowo. Istotne jest wykazanie, co organ uczyni i co zostało potwierdzone przez Skarżącego także w skardze, iż jego ojciec J. W. w 2007 r. złożył wniosek o przyznanie płatności, jednakże przed przekazaniem przez niego wszystkich gruntów synowi nie doszło do wydania na jego rzecz decyzji płatności te przyznającej. W powyższej sytuacji twierdzenie organu, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. w części przyznającej Skarżącemu uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych rażąco narusza przepis § 7 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – jest zasadne. Przywołany przepis jednoznacznie stanowi, iż płatność zwierzęca przysługuje rolnikowi, który występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jpo lub upo, jeżeli nabył własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Zapis zawarty w § 7 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Warunkiem dostania płatności przez przejmującego wszystkie grunty jest, by poprzedniemu właścicielowi co najmniej raz przyznano, a więc wydano decyzję o takiej treści, płatność zwierzęcą na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. W rozpatrywanej sprawie treść decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. w części przyznającej Skarżącemu płatność zwierzęcą, w ocenie Sądu, bezsprzecznie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa - § 7 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. Oczywistość tej sprzeczności powoduje, iż rozstrzygnięcie to nie mogło być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podkreśla, że od zawartej w § 7 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zasady powiązania uprawnień nabywcy wszystkich gruntów do otrzymania płatności zwierzęcej z otrzymaniem jej co najmniej raz przez dotychczasowego właściciela ustawodawca nie odstąpił w kolejnym Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W § 10 Rozporządzenia obowiązującego od 15 marca 2009 r. zapisano, iż w przypadku nabycia gruntów rolnych przez rolnika nie spełniającego warunków do przyznania płatności zwierzęcej płatność ta będzie mu przysługiwała, jeżeli nabył własność wszystkich gruntów rolnych od rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie Rozporządzenia z 2007 lub z 2007 r. Mając powyższe na uwadze oraz dostrzegając z jednej strony ciągłość koncepcji ustawodawcy, z drugiej zaś brak w rozpoznawanej sprawie racji ekonomicznych i gospodarczych przemawiających za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.