V SA/Wa 1631/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków pieniężnych oddala skargę Przedmiotem skargi H. M. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] nakazująca zwrot przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia do kwietnia 2009 r., od czerwca do sierpnia 2009 r., październik 2009 r. oraz luty 2010 r. w kwocie 4.393,00 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 9 lipca 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej PRFON) uzyskał informację z kompleksowego systemu informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej: "ZUS", iż strona – H. M. wykonująca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Pośrednictwa Handlowego i Usług Consultingowych "[...]" H. M. - nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne w całości, w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) zwanej dalej: "ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych" za okresy rozliczeniowe: styczeń - kwiecień, czerwiec - sierpień, październik 2009 r., luty 2010 r. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych nakazał zwrot przekazanych tytułem refundacji składek za ww. okresy. Odwołanie od powyżej decyzji wniosła H. M.. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podniósł, że skarżąca złożyła wnioski o wypłatę miesięcznej refundacji za okres od stycznia do kwietnia 2009 r., od czerwca do sierpnia 2009 r., październik 2009 r. oraz luty 2010 r. Następnie pismem z dnia 24 października 2012 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do ZUS we [...] z prośbą o udzielenie informacji na temat terminowości opłacenia przez stronę składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za wyżej wskazane miesiące 2009 r. i 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] poinformował, iż składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za okres od stycznia do kwietnia 2009 r., od czerwca do sierpnia 2009 r., październik 2009 r. oraz luty 2010 r. strona opłaciła w pełnej wysokości po obowiązującym terminie płatności. Ponieważ składki na ubezpieczenie społeczne za ww. okres nie zostały opłacone w terminie wynikającym z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ odwoławczy uznał, że H. M. nienależnie pobrała środki tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wskazany okres i na podstawie przepisów prawa zobowiązana jest do zwrotu środków. Organ odwoławczy nie uznał zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a. Podniósł, że PFRON nakazując zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne zebrał materiał dowodowy oraz ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz przytoczył przepisy prawa, które pozwoliły na wydanie decyzji. Następnie odniósł się do argumentów strony dotyczących naruszenia zasad współżycia społecznego. Wyjaśnił, iż przepis art. 6 kpa określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej, co oznacza zgodność procedury podejmowania decyzji administracyjnej z normami (przepisami) prawa. Podkreślił, że przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Zaznaczył, iż przepisy jednoznacznie uzależniają możliwość uzyskania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne od terminowego ich opłacenia. Z tego względu organ uznał za niezasadne zarzuty strony dotyczące braku podstaw do żądania zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku nieterminowego opłacenia tych składek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że składając wniosek o refundację składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych, beneficjent podpisuje jednocześnie oświadczenie o terminowym opłaceniu składek oraz, że dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Organ II instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest pełnego odniesienia do konkretnych dowodów, ustaleń faktycznych oraz oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy ponieważ w aktach sprawy są dokumenty, które pozwalają na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie stanu faktycznego przez organ II instancji we własnym zakresie potwierdzających w konsekwencji prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanej nią decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 kpa poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, b) naruszenie prawa materialnego, art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez bledną jego wykładnie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nieprawidłowości uzasadniających wydanie decyzji nakazującej zwrot środków, c) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 k.c. i wydanie decyzji nakazującej zwrot refundacji w sytuacji, gdy żądanie zwrotu jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem kwot wypłaconych z tytułu refundacji składek na ubezpieczenie społeczne. W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazania faktów, które pozwalają na ustalenie, że zaistniały przesłanki do nakazania zwrotu środków wypłaconych na refundację składek, a mianowicie, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub stwierdzono inne nieprawidłowości uzasadniające ich zwrot. Jej zdaniem opóźnienie w zapłacie składek, które nastąpiło od 1 do 3 dni po terminie nie powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej zwrot przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Podkreśliła, że swym zachowaniem nie wyrządziła nikomu szkody, a składki opłaciła w całości. Z powodu opłacenia składek po terminie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zastosował wobec niej żadnych sankcji. Stwierdziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie zwrotu refundacji jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (powołując się na art. 5 Kodeksu cywilnego) i ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem refundacji. Ponadto wydana decyzja spowoduje konieczność likwidacji działalności gospodarczej strony, a więc skutek odwrotny od tego co Fundusz stara się osiągnąć dofinansowując działalność niepełnosprawnych przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721, zwana dalej ustawą o rehabilitacji), który stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu środków dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Zgodnie z art. 25a ust. 1 ww. ustawy Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.), pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości. Zatem warunkiem koniecznym do uzyskania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne jest terminowe uiszczanie składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak również terminowe składanie wniosków do PFRON o refundację składek. W niniejszej sprawie organy bezsprzecznie ustaliły, że skarżąca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych za okres od stycznia do kwietnia 2009 r., od czerwca do sierpnia 2009 r., październik 2009 r. oraz luty 2010 r. opłaciła w pełnej wysokości po obowiązującym terminie płatności. Należy wskazać, iż organy oparły swoje stanowisko co do terminowości opłacanych składek na piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] (k-36 akt administracyjnych), w którym poinformował on, iż składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za okres od stycznia do kwietnia 2009 r., od czerwca do sierpnia 2009 r., październik 2009 r. oraz luty 2010 r. skarżąca opłaciła w pełnej wysokości po obowiązującym terminie płatności. W aktach administracyjnych (k-22-25) znajduje się również Zestawienie nieprawidłowości w zakresie opłacania składek do ZUS, ustalonych na podstawie informacji uzyskanej z KSI ZUS z dnia 9 lipca 2012 nr raportu 1353, który ten fakt również potwierdza. Z akt administracyjnych wynika również, że skarżąca miała świadomość, iż nie opłaciła składek w terminie. Wynika to z pisma skarżącej z dnia 28 grudnia 2012 r. (k-42), w którym to wystąpiła do ZUS o przywrócenie terminów do uiszczenia składek. W piśmie tym oświadczyła, że opóźnienie wynosiło od jednego do kilku dni. Fakt ten także podniosła w odwołaniu (k-5 odwołania, k-45 akt. adm.). Powyższe ustalenia skutkują stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa ponieważ organ dokonał ustalenia stanu faktycznego przeprowadzając postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego. Organ wskazał przepisy prawa, które stanowiły podstawę podjęcia decyzji. Powołał również przepisy prawa materialnego poprzez wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważył, że w skardze skarżąca przyznała, że opłacała składki z opóźnieniem, do skargi dołączyła kserokopie potwierdzenia uiszczenia składek. Te dokumenty potwierdzają fakt uiszczenia składek po terminie. Skarżąca nie neguje ww. faktu jedynie nie zgadza się z jego skutkiem w postaci wydania decyzji o zwrocie przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Należy wyjaśnić, że art. 25a ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest jednoznaczny i pozwala na refundację jedynie pod warunkiem terminowego opłacenia składek w całości. Gdy strona nie spełnia tego warunku organ jest zobowiązany do wydania decyzji o zwrocie (art. 49e ust. 1 i 2 ww. ustawy). Nie wiąże go tutaj jakby chciała skarżąca zachowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który mimo opłacenia składek z kilkudniowym opóźnieniem nie zastosował wobec strony skarżącej żadnych sankcji. Należy wskazać, iż są to dwa różne postępowania, Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych oraz Minister Pracy i Polityki Społecznej działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jak już powyżej wskazano przepisy ustawy o rehabilitacji nie pozwalają na wydanie innej decyzji niż o nakazie zwrotu refundacji. Przepisy ww. ustawy nie przewidują również odstępstw od generalnej zasady - terminowości opłacenia składek - wyrażonej w art. 25 a ust. 1. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, która powołuje się w skardze na naruszenie zasad współżycia społecznego, należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, pośród których brak jest odpowiednika art. 5 k.c., co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym, które kreuje stosunki administracyjnoprawne (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) nie istnieje możliwość powołania się na te zasady. Skarżąca winna mieć na względzie, że działanie organów administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat ujętych w art. 5 k.c. klauzul generalnych z tego powodu, że przepis ten, jako zawarty w Kodeksie cywilnym, odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (zob. art. 1 k.c.), a nie stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej. Ponadto nie można na zasadach współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 113/07; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 124/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejsze sprawie nie mają również zastosowania przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), ponieważ przedmiotem sprawy nie jest umorzenie należności, a nakazanie zwrotu zrefundowanych składek po ustaleniu, że skarżąca uiściła składki po terminie wynikającym z przepisów prawa, a tym samym powstała obligatoryjna przesłanka do żądania przez organy zwrotu refundacji w związku z ustaleniami kontroli w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciach organów administracji, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tekst jednolity ze zm.) orzekł jak w sentencji.