V SA/Wa 1631/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia spod egzekucji administracyjnej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz M. B. i M. B. solidarnie kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. i M. B. jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] maja 2014 r. uchylające po rozpatrzeniu zażalenia Postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z [...] stycznia 2014 r. w sprawie uznania za bezzasadny wniosku o wyłączenie spod egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego [...] nieruchomości położonej w Warszawie przy ul J. [...] i [...] i umarzające postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Na początku uzasadnienia swojego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej przedstawił przebieg postepowania przed organem I instancji. Na wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. na podstawie tytułu wykonawczego [...] Sąd Rejonowy dla W. dokonał w dziale IV Hipoteki wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości położonej przy ul. J. Skarżący wystąpili o wyłączenie spod egzekucji na podstawie wspomnianego tytułu wykonawczego nieruchomości przy ul. J. [...] i [...] ewentualnie o wyłączenie z tej egzekucji części nieruchomości, to jest projektowanej działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Skarżący powoływali się na wyrok Sądu Okręgowego w W. w sprawie I C 811/07 z [...].11.2013 r., w którym sąd zobowiązywał Śródmiejską Spółdzielnię Mieszkaniową w W. do zawarcia ze skarżącymi umowy przeniesienia na ich rzecz własności domu jednorodzinnego usytuowanego na projektowanej działce [...] przy ul. J. [...] wraz z prawem wieczystego użytkowania gruntu. Wskazywali, że wyłączenie tej nieruchomości spod egzekucji nie uniemożliwi wyegzekwowania należności podatkowej od R. W. Nadto aktualny zapis w księdze wieczystej wskazujący prawo użytkowania wieczystego R.W. jest sprzeczny z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem powstał na skutek wadliwej i nieskutecznej wobec skarżących czynności prawnej - umowy notarialnej pomiędzy Spółdzielnią a R. W. z [...]06.2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. uznał wniosek o wyłączenie spod egzekucji za bezzasadny, ponieważ w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona egzekucja, a jedynie dokonane zostało zabezpieczenie zaległości podatkowej. Jako podstawę prawną wskazał art. 38 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: ustawa egzekucyjna). Skarżący wnieśli zażalenie, w którym pełnomocnik skarżących zarzucił, że bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że wpis hipoteczny został dokonany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. i nie doszło do podjęcia czynności określonych w art. 110c ustawy egzekucyjnej. Autor zażalenia powołując się na treść art. 1 a pkt 7 ustawy egzekucyjnej wskazał, że w zakresie zabezpieczenia należności podatkowych R. W., Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. działa jako organ egzekucyjny, a dokonana przez organ czynność w postaci zgłoszenia wniosku o wpis hipoteki przymusowej była czynnością podjętą przez uprawniony do tego organ, co czyni zasadnym wniosek o wyłączenie spod egzekucji nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika skarżących wniosek o wpis hipoteki został złożony po dacie wystawienia tytułu wykonawczego i po dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zatem czynność ta automatycznie była czynnością zajęcia egzekucyjnego, w rezultacie tego na podstawie art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej w chwili dokonania tej czynności stało się możliwe zgłoszenie żądania o zwolnienie zabezpieczonej rzeczy spod egzekucji. Uzasadniając swoje postanowienie zaskarżone niniejszą skargą Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie wskazał, że z treści art. 38 § 1 ustawy egzekucyjnej wynika, że wniosek o wyłączenie spod egzekucji musi dotyczyć rzeczy, do której prowadzi się postępowanie egzekucyjne. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego nie jest prowadzona egzekucja z przedmiotowej nieruchomości, lecz dokonano na tej nieruchomości zabezpieczenia przez wierzyciela w trybie art. 34 Ustawy z dnia 29 sierpnia 21997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: Ordynacja podatkowa) celem zabezpieczenia zaległości podatkowej, co nie nakłada na organy egzekucyjne obowiązku przeprowadzenia egzekucji z tej nieruchomości. Organ wskazał na przepis art. 110c § 2 ustawy egzekucyjnej wskazujący sposób wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Skoro zatem na dzień złożenia wniosku o wyłączenie spod egzekucji organ egzekucyjny nie podjął żadnej czynności egzekucyjnej skierowanej do nieruchomości, brak jest przedmiotu postepowania, a tym samym wniosek był bezprzedmiotowy. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził też, że zabezpieczenie zaległości podatkowej przez wierzyciela w trybie art. 34 Ordynacji podatkowej nie jest tożsame z zajęciem zabezpieczającym, na które wskazuje art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej. Nie jest w ocenie organu dopuszczalna rozszerzająca wykładnia art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej, gdyż jest to niezgodne z literalnym brzmieniem art. 18 ustawy egzekucyjnej, który to przepis wskazuje na odpowiednie zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy wskazał też na przepisy działu IV ustawy egzekucyjnej, z których wynika, że organ egzekucyjny dokonuje czynności zabezpieczających na podstawie zarządzenia zabezpieczenia, a takie zarządzenie nie było wydane. W tej sytuacji Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał, że stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 K.p.a. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówione wyżej postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 38 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 34 Ordynacji podatkowej. Uzasadniając skargę jej autor zarzucił organowi, iż ten, uznając że wpis hipoteki nastąpił w trybie art. 34 Ordynacji podatkowej przeoczył, że ten przepis znajduje zastosowanie przed terminem płatności zobowiązania podatkowego. Tymczasem w sprawie niniejszej wpis hipoteki nastąpił już w toku postępowania egzekucyjnego. Skarżący zarzucili też nietrafną wykładnię art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej. Zdaniem autora skargi przyjęcie stanowiska, iż żądanie wyłączenia spod egzekucji można zgłosić dopiero wobec prawa majątkowego, z którego została już wszczęta egzekucja w istocie pozbawiałoby przepis art. 38 § 4 ww. ustawy znaczenia normatywnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że nie jest możliwym w postępowaniu odwoławczym dokonanie zmiany treści żądania wniosku jak również konstruowanie nowego. Tymczasem skarżący jednoznacznie wnosili o wyłączenie nieruchomości spod egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego. Dopiero w zażaleniu i w skardze dokonali zmiany treści żądania wskazując, że organy powinny były dokonać oceny wniosku kierując się również treścią art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 4 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawa prawną. W pierwszej kolejności wymaga rozstrzygnięcia kwestia zakresu niniejszej sprawy. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że skoro wniosek skarżących skierowany do organu I instancji dotyczył tylko wyłączenia nieruchomości z postępowania, to podnoszone w zażaleniu kwestia zastosowania art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej odnosząca się do traktowania wniosku jako wniosku o wyłączenie spod zajęcia w celu zabezpieczenia wykracza poza zakres sprawy. Prowadzi to organ odwoławczy do wniosku, że w postępowaniu zażaleniowym powinien się ten organ ograniczyć tylko do badania wniosku o pierwotnej treści i decyzji organu I instancji w tym zakresie. Stanowisko takie jest nieprawidłowe. Z art. 61 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawie niniejszej postępowanie toczy się na wniosek strony, to strona decyduje więc o zakresie sprawy. Żaden przepis szczególny nie ogranicza prawa strony do modyfikowania zakresu sprawy w toku postępowania. Przy czym należy zauważyć, że postępowanie odwoławcze czy zażaleniowe nie jest innym postępowaniem w stosunku do postępowania przed organem pierwszej instancji, bowiem jak wynika z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a więc czy to przed organem pierwszej instancji, czy przed organem odwoławczym (na skutek złożenia zażalenia lub odwołania) mamy do czynienia cały czas z tym samym postępowaniem. Takie stanowisko jest zgodne z utrwalonymi poglądami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 1983 r., sygn. akt I SA 1504/83 (publikowany ONSA 1983, nr 2 poz. 1011), dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny odwoływał się do tego poglądu w innych wyrokach (wyroki: z 21.06.2007r., sygn. II GSK 65/07, z 26.11.2008r., sygn. II GSK 509/08, z 24.01.2012r., sygn. Akt II OSK 2091/10). W tej sytuacji Dyrektor Izby Skarbowej zobowiązany był rozpoznać merytorycznie wniosek skarżących traktowany jako wniosek złożony na podstawie art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a.. Uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość, Dyrektor Izby Skarbowej naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., przy czym to naruszenie prawa w sposób oczywisty wpływać może istotnie na wynik postępowania, skoro skutkuje uznaniem zbędności merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy popadł przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony bowiem uznał sprawę za bezprzedmiotową jako dotyczącą wniosku o wyłącznie spod egzekucji, a nie spod zabezpieczenia i nie podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu. Z drugiej strony rozważał merytorycznie korelację przepisów art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej i art. 34 Ordynacji podatkowej, dochodząc do wniosku, że przepisy art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej nie ma zastosowania do ustanowienia hipoteki przymusowej na podstawie art. 34 Ordynacji podatkowej. Ustosunkowanie się przez Sąd do tej kwestii wykraczałoby jednak poza granice sprawy wytyczone przepisem art. 134 p.p.s.a., bowiem istotą decyzji zaskarżonej jest stwierdzenie bezprzedmiotowości sprawy i jej umorzenie. Kwestia interpretacji art. 38 § 4 ustawy egzekucyjnej nie była przy tym przedmiotem rozpoznania dwuinstancyjnego Zbędne jest też w istocie odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii interpretacji art. 38 ustawy egzekucyjnej i art. 34 Ordynacji podatkowej. Jak wyżej wskazano, podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie bezprzedmiotowości sprawy na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., a rozważania dotyczące art. 38 ustawy egzekucyjnej i art. 34 Ordynacji podatkowej miały tylko charakter marginalny, nie wpływający na istotę rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.