V SA/Wa 164/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; Oddala skargę W dniu [...] lutego 2005 r. P. W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej wraz z planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy na wyposażenie gospodarstwa w płytę gnojową, zbiornik na gnojówkę, zakup dojarki, zakup schładzalnika do mleka, doprowadzenie ujęcia wody, umywalkę z podgrzewaczem wody, a także wykonanie gładkich i łatwo zmywalnych ścian i podłóg na 14 stanowiskach udojowych, a także w pomieszczeniu do przechowywania mleka. Na mocy decyzji z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał P. W. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W dniu [...] września 2006 r., producent rolny złożył w Biurze Powiatowym w C. oświadczenie zgodnie, z którym potwierdził, iż zrealizował w terminie określone w planie dostosowania przedsięwzięcia oraz że gospodarstwo osiągnęło żywotność ekonomiczną na poziomie co najmniej 4 EJW. W dniu [...] października 2006 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę na miejscu. Wykazała ona, iż przedsięwzięcie określone w planie dostosowania nie zostało ukończone w całości, tym samym nie zostały zrealizowane wszystkie inwestycje wskazane w w/w planie. Producent nie wykonał 4 stanowisk udojowych. Następnie Biuro Powiatowe w C. w dniu [...] października 2006 r. przeprowadziło wizytację w gospodarstwie wnioskodawcy. Kontrola ta potwierdziła uchybienia wskazane w protokole z czynności kontrolnych. W dniu [...] października 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. zawiadomieniem wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia ww. decyzji. Wobec powyższego, w dniu [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję o uchyleniu w całości decyzji z [...] marca 2006r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia było niewykonanie przedsięwzięć określonych w planie i złożenie nieprawdziwego oświadczenia o zakończeniu realizacji tych przedsięwzięć. Dobudowanie brakujących stanowisk nastąpiło po fakcie złożenia oświadczenia, nie można je, zatem uznać za wykonane w terminie. Beneficjent skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uwzględnił skargę, ale nie z powodu z zarzutów podniesionych przez skarżącego, lecz zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 162 § 2 Kpa. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Biuro Powiatowe, w związku, z czym w celu poprawnej weryfikacji dokumentów w/w sprawy w gospodarstwie producenta rolnego została przeprowadzona wizytacja, podczas, której stwierdzono, że na dzień [...] czerwca 2008 r. beneficjent dostosował gospodarstwo w 4 brakujące stanowiska udojowe. Należy wskazać, że dobudowanie stanowisk nastąpiło po złożeniu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo 4 ESU, nie można ich uznać za wykonane w terminie. W dniu [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe w przedmiocie wszczęcia postępowania o uchyleniu decyzji [...] marca 2006r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z [...] marca 2006 r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W dniu [...] stycznia 2009 r. organ odwoławczy decyzją ustalił P. W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] lipca 2009 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] stycznia 2009r. o ustaleniu P. W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Na powyższą decyzję P. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 9 lutego 2009r. Sygn. akt V SA/Wa 1271/09 wydanym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Producent rolny złożył w organie w dniu [...] lipca 2010 r. wezwanie do zapłaty z wnioskiem o niezwłoczne usunięcie naruszenie prawa. W odpowiedzi na w/w wezwanie do zapłaty z wnioskiem o niezwłoczne usunięcie naruszenie prawa z [...] lipca 2010 r., Kierownik Powiatowego ARiMR pismem z [...] sierpnia 2010 r. udzielił pisemnej odpowiedzi. W związku z wniesionym od ww. pisma odwołaniem w dniu [...] października 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał postanowienie w sprawie niedopuszczalności odwołania. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes ARiMR wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. P. W. złożył w dniu [...] września 2011 r. wezwanie do zapłaty z wnioskiem o wydanie decyzji. W odpowiedzi na w/w wezwanie do zapłaty z wnioskiem o wydanie decyzji z dnia [...] września 2011 r., Kierownik Powiatowego ARiMR pismem z [...] października 2011 r. udzielił pisemnej odpowiedzi. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem z [...] listopada 2011r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. pisma z [...] października 2011r. W treści postanowienia organ krótko opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że odwołanie zostało wniesione od pisma nie będącego aktem administracyjnym, gdyż pismo Kierownika Biura Powiatowego w C. z [...] października 2011 r. nie można uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Organ rozpoznający sprawę podkreślił, ze kwestia zapłaty odsetek podniesiona przez producenta rolnego nie wynika ani z decyzji Kierownika Biura Powiatowego w C., ani z obowiązujących przepisów prawnych, zatem brak jest podstaw do uchylania prawomocnej decyzji o przyznaniu pomocy oraz konieczności wydania decyzji w sprawie przyznania, bądź odmowy wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie II raty płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 134 i nast. kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu, gdy tymczasem z okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie wynikało, że należało rozpoznać odwołanie w trybie art. 138 kpa. - art. 104 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2011r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania (odsetek) za zwłokę w wypłacie II raty płatności, która to nastąpiła z powodu uchylenia przez ten organ decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] marca 2006r. W dalszej części skargi jej autor podkreślił, że stan faktyczny przedstawiony przez organ nie budzi jego zastrzeżeń, jak wskazał skarżący organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto, jak wskazał producent rolny podstawą odpowiedzialności organu za szkodę w postaci wypłaty w ustawowym terminie drugiej raty płatności jest przepis art. 161 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z [...] marca 2011r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w treści skargi oraz wskazał na fakt, że skarżącemu przez ponad 5 lat nie wypłacono należności finansowych przyznanych decyzją administracyjną. Jak podał autor pisma skarżącemu przysługują roszczenia odszkodowawcze, zdaniem pełnomocnika w oparciu o przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co wynika z treści art. 11 pkt 4 i 5 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z 30 lipca 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia z [...] listopada 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdzającego na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność złożonego przez stronę odwołania, z uwagi na fakt, że zostało wniesione od pisma nie będącego aktem administracyjnym. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z treści art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie jako środek zaskarżenia jest instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji administracyjnych) w celu ich kasacji lub reformacji (patrz. Andrzej Wróbel: "Komentarz aktualizowany do art.127 kodeksu postępowania administracyjnego", 2012 r., System Informacji Prawnej LEX). Z brzmienia art. 127 K.p.a. wynika także, iż odwołanie nie przysługuje od czynności organ administracyjnego, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (patrz. B.Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 502; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 910/07 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu pismo Kierownika Biura Powiatowego w C. z [...] października 2011r. nie jest, jak słusznie stwierdził organ, decyzją administracyjną. Jak wynika z jego treści ma ono charakter stricte informacyjny. Organ poinformował w nim P. W. o tym, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę od otrzymanej przez wnioskodawcę pomocy finansowej, czego domagał się skarżący kierując w dniu [...] września 2011r. do organu "wezwanie do zapłaty z wnioskiem o wydanie decyzji". W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. informację lub czynność materialno- techniczną. O ewidentnie informacyjnym charakterze tego pisma świadczy również fakt, że organ przyznał wcześniej pomoc na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005r. Nr 17 poz. 142 z późn. zm.), które nie przewiduje prawa wnioskodawcy do odsetek za zwłokę. Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazać należy, że zarzut naruszenia dyspozycji art. 134 kpa nie został zdaniem Sądu uzasadniony. Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia czyli nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną, jak w przedmiotowej sprawie. Co uzasadnia wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, co w niniejszej sprawie organ prawidłowo uczynił. Skarżący uznał także, że organ naruszył dyspozycję art. 104 § 1 kpa nie wydając decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania, jednak ten zarzut nie może być uwzględniony. Nie jest sprawą administracyjną, a tym samym wymagającą wydania decyzji żądanie zapłaty odsetek za zwłokę z powołaniem się na przepisy kodeksu cywilnego. Ustalanie odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez organ administracji publicznej jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rozstrzyganą w oparciu o art. 417 – 472 Kodeksu cywilnego. Wobec tego, stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – do rozpoznania tej sprawy powołany jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Jedynie w przypadku uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. do ustalenia odszkodowania w związku ze zmianą decyzji właściwy jest organ administracyjny (art. 161 § 3 k.p.a.). Decyzja z [...] marca 2006r. nie była jednakże decyzją wydaną w powyższym trybie. Pełnomocnik w treści pisma procesowego powołując się na przepisy art. 11 pkt 4 i 5 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z 30 lipca 2003r., wywiódł, że do decyzji w sprawie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Sąd jednak wskazuje, że pojęcie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przez producenta rolnego oraz zwłoka w wypłacie należności finansowej nie mogą być rozumiane jako tożsame. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie płatności pomocy finansowej dla beneficjenta. Konkludując, stwierdzenie braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.