V SA/Wa 1640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Robert Źukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowych przez ubezpieczonych 1. uchyla zaskarżoną decyzję: 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z 23 lutego 2007 r. wniesionej przez B.B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. , nr [...] znak [...] umarzająca postępowanie w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym Pismem z dnia 23 lipca 2005 r. B.B. złożyła do Zakładu ubezpieczeń Społecznych oddział w L. inspektorat w K. wniosek o umorzenie zaległości powstałych z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu składek własnych oraz za zatrudnianego pracownika. We wniosku wnioskodawczyni wskazała, iż jest w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej związanej z chorobą jej męża. Zainteresowana zaznaczyła, iż zadłużona jest także z tytułu zaciągniętych kredytów. W związku powyższym nie była w stanie spłacać zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które powstały w wyniku nie płacenia składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż należności z tytułu składek są skutecznie dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego, w związku z tym w ocenie organu nie zachodzą przesłanki do uznania należności jako całkowicie nieściągalnych. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( DZ. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm. dalej jako u.s.u.s. ) do składek finansowanych przez ubezpieczonych będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Pismem z dnia 24 października 2005 r., zobowiązana wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż składki na ubezpieczenie zdrowotne pracownika zawsze opłacała, natomiast nie opłacała regularnie składek na własne ubezpieczenie zdrowotne. Dłużniczka zaznaczyła, iż jej sytuacja finansowa pogorszyła się Ponadto wniosła o umorzenie przynajmniej części jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek w postaci odsetek i kosztów upomnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Zakładu wskazał, iż trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto organ zaznaczył, iż wobec zobowiązanej prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie świadczenia rentowego. Organ podkreśli, iż dłużniczka jest właścicielem nieruchomości, która może stanowić zabezpieczenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzut, iż przy rozstrzyganiu sprawy nie wzięto pod uwagę okoliczności, które mogą uzasadniać jej wniosek o umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt VSA/Wa 106/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja nie spełnia zasad wynikających z art. 7,77, 80 i 81 kpa., a wnioski dotyczące nie spełnienia przez skarżącą przesłanek do umorzenia składek są dowolne, gdyż organy rozstrzygające nie odniosły się do okoliczności związanych z trudną sytuacją rodzinną i majątkową skarżącej. Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 kpa. poprzez brak właściwej oceny zebranego materiału Ponadto zaznaczył, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu przewidzianej w art. 10 kpa. Ponadto Sąd wskazał, iż w przypadku wniosku o umorzenie należności, co do których nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. , postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i winno być stosownie do art. 105 kpa umorzone. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku skarżącej z dnia 26 lipca 2005 r. w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zobowiązana pismem z dnia 26 lipca 2006 r. wniosła o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne zarówno w części finansowanej ze środków własnych, jak też w części finansowanej ze środków własnych, jak też w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ zaznaczył, iż brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku zainteresowanej w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych, co czyni dalsze postępowanie bezprzedmiotowym. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wniosek skarżącej w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika podlega merytorycznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu odrębną decyzją. Pismem z dnia 23 lutego 2007 r. B.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] stycznia 2007 r. , nr [...] znak [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż decyzja jest dla niej krzywdząca, a także, iż istnieją okoliczności pozwalające na uwzględnienie przez organ jej wniosku o umorzenie zaległych składek. Ponadto zainteresowana powołała się na swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną oraz konieczność opieki nad sparaliżowanym mężem. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż stosownie do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 106/06 wydał na podstawie art. 105 kpa w związku z art. 123 u.s.u.s. decyzję o umorzeniu postępowania w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych. Prezes Zakładu zaznaczył, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji skarżącej przysługiwało na podstawie przepisu art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Ubezpieczeń Społecznych w L., zaś skarżąca nie złożyła w obowiązującym terminie odwołania. W związku z powyższym w ocenie organu sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Pismem z dnia 15 kwietnia 2007 r. skarżąca zaznaczyła, iż jej sytuacja materialna jest trudna, zaś jej skarga z 23 lutego 2007r. dotyczy decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. , nr [...] znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Wskazać przede wszystkim należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "kpa" ). Zgodnie bowiem z treścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie do właściwego Sądu nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 kpa stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te są zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. V SA 1573/01 (Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 KPA. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Z treści w/w przepisu jak i treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika, iż uprawnionym do wydawania takich rozstrzygnięć jest Prezes Zakładu. W przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. została uchylona decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], która utrzymywała w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2005 r. W związku z powyższym w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2005 r. W takim stanie, należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja powinna być wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych. Sąd zauważa, iż z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wynika, iż została wydana przez organ I instancji. W sentencji zaskarżonej decyzji organ błędnie podaje datę wniosku skarżącego umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek ten opatrzony jest w rzeczywistości datą 23 lipca 2005 r., zaś podana przez organ data wniosku jest datą wpływu wniosku do organu, który to fakt został odnotowany poprzez złożenie prezentaty organu na wpływającej korespondencji. Całkowicie błędnie organ podał w treści decyzji datę wniosku wskazując datę 26 lipca 2006 r., gdyż żaden wniosek skarżącej nie był opatrzony taką datą, ani też nie wpłynął lub został złożony w tej dacie. Pomimo tych uchybień z treści sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2007 r. odnosi się do sprawy skarżącej wszczętej wnioskiem z dnia 23 lipca 2005 r. Ponadto treść pouczenia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż decyzja ta została wydana w I instancji. Należy zaznaczyć również, iż pouczenie zaskarżonej decyzji jest błędne, podobnie jak stanowisko Prezesa Zakładu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie do właściwego Sądu nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Wymaga podkreślenia, iż zaskarżona decyzja jako decyzja wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy jest decyzją ostateczną, na którą zgodnie z art. 52 i 53 p.p.s.a. przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należy zaznaczyć, iż organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie potraktował sprawę z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym w trybie art. 127 kpa tak jakby wydawał decyzję w I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości z powodu uchybienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Wymaga podkreślenia, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kpa, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 kpa. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 kpa. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nie przewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 kpa. Organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołał art. 138 kpa, umarzając postępowanie. Podkreślić należy, że w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość umorzenia postępowania w I instancji w całości lub części. Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych zobowiązany był uchylić w tej części decyzję organu I instancji. Organ rentowy w ogóle nie wypowiedział się o "losach" decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2005 r. mimo, iż bez wątpienia na mocy wyroku WSA z 10 maja 2006 r. był zobowiązany do rozpoznania wniosku w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją Zakładu w ramach jednego postępowania, a nie wydając odrębną decyzję. W to miejsce wprowadził orzeczenie, którego nie mógł wydać bez uchylenia w części decyzji z dnia [...] października 2005 r. Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać o umorzeniu postępowania tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.