V SA/Wa 1641/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zwrotu środków wypłaconych na podstawie umowy o dofinansowanie; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu [...] kwotę 5100 zł (pięć tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] czerwca 2012 r. przez Powiat O. (zwany dalej: skarżącym) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej: Ministrem) nr [...] z [...] maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: Prezesem Zarządu PFRON) nr [...] z [...] września 2011 r. nakazującą zwrot środków Funduszu w łącznej kwocie 63.007,23 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z notą sygnalizacyjną Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z [...] listopada 2009 r., zawierającą informacje o nieprawidłowościach w realizacji umowy nr [...] z [...] sierpnia 2001 r. podpisanej pomiędzy Starostą O. i "A", kontrola organu stwierdziła, że na podstawie umowy dzierżawy urządzeń do dystrybucji paliw płynnych wraz z obsługą z [...] czerwca 2003 r. firma "A." wydzierżawiła urządzenia, których zakup zrefundowany został ze środków Funduszu, oraz udostępniła przeszkolonych pracowników firmie "W." S.A. Wydzierżawiając przedmiotowe urządzenia firma "A." nie dotrzymała warunków umowy nr [...] z [...] sierpnia 2001 r., zgodnie z którą w § 3 pkt 11 zobowiązała się do nieobciążania wyposażenia nowych stanowisk pracy ograniczonymi prawami rzeczowymi i nieoddawania urządzeń osobom trzecim do użytkowania - do czasu wygaśnięcia umowy. Ponadto "A." zapewniła dzierżawcy przeszkolonych pracowników do obsługi tych urządzeń, ustalając jednocześnie w § 5 ust. 1 umowy dzierżawy, że w ramach czynszu dzierżawnego sfinansowane zostaną koszty wynagrodzenia tych pracowników, przez co zgodnie z kodeksem pracy utraciła status pracodawcy. Tak więc, "A." pobierał od dzierżawcy zwrot kosztów wynagrodzenia pracowników, a jednocześnie składała wnioski o refundację wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenia społeczne pracowników i otrzymywała od Powiatu refundację ich wynagrodzeń zgodnie z § 4 ust. 2 umowy nr [...]. Organ stwierdził, że od daty wydania przedmiotu umowy dzierżawy zawartej z firmą "W.", tj. od [...] lipca 2003 r., "A." nie była pracodawcą pracowników, o których mowa w umowie nr [...] i do których zatrudnienia zobowiązała się w § 3 pkt 6 umowy przez okres nie krótszy niż 54 miesiące. Na podstawie powyższego organ stwierdził, że firma "A." nie dotrzymała warunków określonych w § 3 pkt 11 i 6 umowy nr [...]. Pomimo, że zgodnie z § 12 umowa wygasała po upływie 54 miesięcy od daty zatrudnienia przez pracodawcę osób niepełnosprawnych na nowych stanowiskach pracy, tj. [...] listopada 2004 r., firma "A." oddała urządzenia, stanowiące wyposażenia tych stanowisk, firmie "W." do używania i pobierania pożytków [...] lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 pkt 6 umowy nr [...] "A." zobowiązał się do zatrudnienia pracowników przez 54 miesiące w zamian za zwrot kosztów wynagrodzenia za co drugi miesiąc w okresie 36 miesięcy (tj. za 18 miesięcy), o czym stanowi § 4 ust. 1 pkt 2 umowy. "A." wystąpiła z wnioskami o refundację wynagrodzeń i otrzymała zwrot kosztów wynagrodzenia pracowników za 18 miesięcy w okresie od listopada 2001 r. do września 2004 r. Jednakże pracodawca od lipca 2003 r. przekazał swoich pracowników innej firmie w ramach umowy dzierżawy urządzeń wraz z obsługą, w związku z czym utracił prawo do otrzymywania refundacji ich wynagrodzeń za okres od lipca 2003 r. do listopada 2004 r. w kwocie 16.310,70 zł. Ponadto organ ustalił, że firma "A." zgodnie z umową dzierżawy w ramach czynszu dzierżawnego otrzymywała od firmy "W." refundację wynagrodzeń pracowników za ten okres. W związku z powyższym organ stwierdził, że wobec ujawnionych nieprawidłowości nastąpiło niedotrzymanie warunków umowy, o których mowa powyżej. Strona zgodnie z § 7 pkt 7 umowy rozwiązała umowę z firmą "A.", na skutek czego środki przekazane przez stronę należy uznać za nienależne i podlegające zwrotowi na rzecz Funduszu w kwocie łącznej 63.007,23 zł, z czego 46.696,53 zł tytułem refundacji kosztów zakupu urządzeń i 16.310,70 zł tytułem refundacji wynagrodzeń za okres od lipca 2003 r. do listopada 2004 r. Prezes PFRON następnie wskazał, że w myśl art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji – Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Natomiast art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Mając na uwadze powyższe Prezes PFRON wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie administracyjne ujawniło, że w ramach realizacji umowy nr [...], zawartej pomiędzy Powiatem O. a "A.", dotyczącej otrzymania ze środków Funduszu zwrotu kosztu zakupu wyposażenia w ramach zorganizowania nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych oraz refundacji wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach, firma "A." nie dotrzymała warunków umowy z Powiatem, określonych w § 3 pkt. 11 i 6 umowy, tj. od [...] lipca 2003 r. obciążyła urządzenia objęte umową ograniczonymi prawami rzeczowymi i oddała je osobom trzecim do użytkowania oraz przekazała pracowników do ich obsługi na podstawie umowy dzierżawy urządzeń do dystrybucji paliw płynnych wraz z obsługą z [...] czerwca 2003 r. zawartej pomiędzy "A." a W.". Jednocześnie organ wyjaśnił, że informacja strony o złożeniu do Prokuratury Rejonowej w O. w dniu [...] września 2011 r. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez W. W. prowadzącego firmę "A." nie może stanowić uzasadnienia wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania, ponieważ obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę jest określony w art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec pracodawcy. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Minister decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu powołał się na przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji i wyjaśnił, że w dniach [...] czerwca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w O. przeprowadzona została przez PFRON kontrola. Była ona następstwem otrzymania przez Fundusz od UKS w K. noty sygnalizacyjnej z [...] listopada 2009 r. Minister podkreślił, że art. 49e ustawy o rehabilitacji nie precyzuje czy nieprawidłowość musi być stwierdzona wyłącznie w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON, czy też mogą być ustalone przez inny organ uprawniony do przeprowadzenia kontroli np. Urząd Kontroli Skarbowej. Biorąc pod uwagę fakt, iż miedzy PFRON a W. W. "A." nie istniał żaden stosunek prawny, który umożliwiał by przeprowadzenie kontroli, włączenie do materiału dowodowego noty sygnalizacyjnej UKS w K. z [...] listopada 2009 r. jako dokumentu urzędowego, z którym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych, jest w pełni uzasadnione. W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Starosty O., Prezes Zarządu PFRON wniósł o zwrot na konto Fundusz kwoty 82.575,50 zł wypłaconej w ramach umowy nr [...] wraz z odsetkami. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Starosta w piśmie z [...] grudnia 2010 r., poinformował, że wystąpił do pracodawcy z wezwaniem do zwrotu środków wynikających z nieprawidłowej realizacji umowy nr [...] z [...] sierpnia 2001 r. Pismem z [...] stycznia 2011 r. Starosta skierował do W. W. pismo zawierające oświadczenie o rozwiązaniu ww. umowy oraz wzywa go do zwrotu środków finansowych przekazanych w ramach tej umowy. Powiat O. potwierdził tym samym ujawnione nieprawidłowości, a obowiązkiem Funduszu jako dysponenta środków publicznych był nakaz zwrotu środków otrzymanych w formie algorytmu przez Powiat w kwocie przekazanej "A." W. W., stosownie do art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Odnosząc się do argumentu skarżącego, o informacji z Prokuratury Rejonowej w O. o umorzeniu śledztwa wobec W. W., Minister stwierdził, że nie może on stanowić uzasadnienia wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania ponieważ obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę jest określony w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec pracodawcy, z którym PFRON nie jest związany żadnym stosunkiem prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W motywach skargi skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w szczególności zaś nie skomentował zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez co naruszył przepis art. 11 k.p.a., który nakazuje organowi wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy. Skarżący dokonując własnej interpretacji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wskazał, że wydanie decyzji nakazującej zwrot środków Funduszu uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem następujących przesłanek: ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi jest wynikiem kontroli, która stwierdziła nieprawidłowości, a kontrola stwierdza nieprawidłowości w zakresie wykorzystania środków tegoż Funduszu. Ponadto, kontekst językowy interpretowanej normy świadczy o tym, że kontrolę przeprowadza Fundusz i w wyniku tej właśnie kontroli dochodzi do ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, zaś stwierdzone nieprawidłowości dotyczyć muszą zachowania podmiotu, który otrzymał środki bezpośrednio od Funduszu, ponieważ z tym podmiotem łączy Fundusz stosunek prawny umożliwiający przeprowadzenie u niego kontroli wykorzystania środków i żądanie ich zwrotu. Skarżący wskazał, że kontrola z ramienia Zarządu Funduszu została przeprowadzona w Starostwie O. w 2010 r. od [...] czerwca do [...] czerwca 2010 r. i dotyczyła wydatkowania w latach 2000 - 2008 środków PFRON przez firmę "A." Kontrola ta nie wykazała żadnych nieprawidłowości po stronie Powiatu O. Świadczy o tym treść protokołu kontroli z [...] czerwca 2010 r. sporządzonego przez kontrolujących, którzy nie zgłosili jakichkolwiek zastrzeżeń do postępowania przy weryfikacji wniosku, do treści umowy i procedury jej realizacji ani do treści dokumentów dotyczących zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W protokole znalazły się natomiast informacje świadczące o dołożeniu przez skarżącego najwyższej staranności przy zawieraniu i wykonywaniu umowy oraz o dbałości o rzetelne i racjonalne wykorzystanie środków Funduszu. Natomiast kontrola przeprowadzona przez UKS w K. nie była kontrolą, o jakiej stanowi art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Była przeprowadzona w zakresie działania UKS i nie dotyczyła prawidłowości wykorzystania środków Funduszu, do czego uprawniony jest wyłącznie Zarząd Funduszu. W związku z tym, nieprawidłowości, jakie legły u podstaw zaskarżonych decyzji dotyczą zatem nie skarżącego, lecz prowadzącego ZPChr W. W. Skarżący podkreślił, że podmiot zobowiązany do zwrotu odpowiadać może wyłącznie za "własne" działania i zaniechania noszące znamiona nieprawidłowości. Natomiast nie można obarczać go ryzykiem, jakie wiąże się niewłaściwym wykorzystywaniem środków Funduszu przez podmioty trzecie. Interpretacja przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji prezentowana przez organy jest zatem obarczona błędem. Rozszerzenie bowiem odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego, gospodarującej, w charakterze swoistego "pośrednika", środkami Funduszu przydzielonymi jej na podstawie algorytmu, za działania i zaniechania podmiotu, któremu środki te przekazuje zgodnie z obowiązującymi przepisami, byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże nie z powodów, które zostały w niej przywołane. Sąd nie jest związany zarzutami skargi i dopatrzył się innego rodzaju naruszenia przepisów prawa, które pozwoliły na uchylenie zaskarżonej decyzji – art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.). Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji – jako podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem – wskazują przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji. W związku z tym Sąd zauważa, iż powyższy przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. mocą art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 237, poz. 1652). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. – do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie stosunek prawny pomiędzy stronami tj. Starostą O., a W. W. prowadzącym przedsiębiorstwo "A." powstał w dniu zawarcia umowy z [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. Przekazanie środków Funduszu na rzecz Powiatu O. wg algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat W. W. "A.", miało miejsce w latach 2001 – 2004. Ponadto z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nieprawidłowości wydatkowaniu środków Funduszu miały miejsce w 2003 r., o czym świadczy załączona do akt sprawy umowa dzierżawy z [...] czerwca 2003 r. zawarta pomiędzy W. W. "A." a "W." SA w O., zgodnie z którą urządzenia, których zakup został zrefundowany ze środków Funduszu, zostały wydzierżawione wraz z obsługą, a dodatkowo zostały przeniesione wszelkie koszty zatrudnienia niepełnosprawnych pracowników na dzierżawcę od [...] lipca 2003 r. Powyższe oznacza, że wymienione stosunki prawne miały miejsce przed 1 stycznia 2009 r., co oznacza, że przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji, nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast sam przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji – na podstawie którego przekazano skarżącemu środki Funduszu – nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi powiatu na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika bowiem, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu powiatu, nie zawiera on jednak zapisu co do ewentualnego zwrotu środków. Podstawy takiej nie można też upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, bo wskazuje on wprawdzie, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a. ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera zapisu stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania. Skoro zatem podstawy takiej co wskazano wyżej nie może stanowić art. 49e ustawy o rehabilitacji to należy uznać, że na podstawie tej ustawy do środków Funduszu przyznanych samorządom przed 1 stycznia 2009 r., nie można było żądać zwrotu tych środków. (por. wyroki WSA w Warszawie: z 23 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1318/12 oraz z 21 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1670/11 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu powyższa okoliczność powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy przez pryzmat obowiązujących w tej mierze przepisów prawa i ustalenie czy istnieje podstawa prawna do dochodzenia od skarżącego zakwestionowanych środków Funduszu. Brak wskazania materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji w niniejszej sprawie, czyni zbędnym rozważanie pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielnej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.