V SA/Wa 1658/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... marca 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. Wnioskiem z [...]kwietnia 2009 r. K. K. (zwana dalej: skarżącą) wystąpiła do W. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (zwanego dalej: ARiMR) o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozpatrując powyższy wniosek ARiMR pismem z 9 marca 2010 r. (znak [...]) poinformował skarżącą o odmowie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193 poz. 1397, z późn. zm.). Uzasadniając swoje stanowisko ARiMR wyjaśniła, iż zgodnie z powyższym rozporządzeniem o pomoc może ubiegać się osoba fizyczna, która jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego w rozumieniu Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha lub nieruchomości służącej do prowadzenia produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznemu rolników, zwanych dalej" gospodarstwem", wielkość ekonomiczna gospodarstwa stanowi co najmniej 4 ESU (§ 2 ust. 1.). O pomoc finansową mogą się ubiegać Wnioskodawcy posiadający tytuł prawny do gospodarstwa o minimalnej wielkości ekonomicznej 4 ESU w roku bazowym, określonej na podstawie SGM 2004 (standardowych nadwyżek bezpośrednich 2004). W ocenie ARiMR w wyliczeniu wielkości ekonomicznej zostało uwzględnione 1,5 ha gorczycy, która została wykazana w tabeli 2.2 jako międzyplon, jednakże powierzchnia ta nie może w tym przypadku zostać uwzględniona w ESU jako produkt towarowy, co skutkuje tym, że deklarowana powierzchnia gospodarstwa nie osiąga wartości 4 ESU wielkości ekonomicznej. Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ARiMR pismem z 30 kwietnia 2010 r. nr [...] (znak [...]) poinformowała skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu zwrócono uwagę, iż zgodnie z przedstawionym przez skarżącą Planem Rozwoju Gospodarstwa 1.50 ha gorczycy zostało wpisane w tabeli 2.3 Powierzchnia międzyplonów, jednakże typowe uprawy rolnicze plonów oraz międzyplonów nie mogą zostać wykazane w tabeli SMG z uwagi na fakt, iż nie jest to produkcja towarowa, czyli nie jest przeznaczona na sprzedaż. Tym samym nie można w tabeli SGM uznać, w ocenie ARiMR, międzyplonu w postaci 1.5 ha gorczycy. Skarżąca w tabeli SGM mogła jedynie uwzględnić 8.5 ha gorczycy (10 ha wykazanych w PRG – 1,5 ha wykazanych jako międzyplony PRG). Na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa została ponownie wyliczona wielkość ekonomiczna gospodarstwa, która wyniosła 3,62 ESU, a zatem skarżąca nie spełnia wymogu określonego w § ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. ARiMR zwróciła również uwagę, iż w Planie Rozwoju Gospodarstwa przesłanym w dniu 05.02.2010 r. skarżąca nie uwzględniła produkcji buraków, o których była mowa w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W skardze na rozstrzygnięcie ARiMR z [...]marca 2010 r. (znak [...]) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę, iż z samej tylko uprawy brokułów (wg umowy kontraktacyjnej na rok 2008 jest to 35 ton, co przy założeniu, iż na 1 ha powierzchni przypada 8 ton brokułów, daje to powierzchnię 4,37 ha, która winna być uwzględniona w ESU), nadwyżka bezpośrednia, liczona dla wskaźnika "kalafior" (odpowiednik brokułów), wyniesie w tym przypadku ponad 5300 zł, co daje wielkość ekonomiczną ponad 10 ESU. Jednakże skarżąca nie mogła uwzględnić tej powierzchni we wniosku o płatności obszarowe bowiem uczyniła to w odniesieniu do innej uprawy, która znajduje się na polu w momencie składania wniosków. Brokuły sadzone są latem, a ich zbiór następuje jesienią, w związku z czym nie jest możliwe uwzględnienie powierzchni obsadzonej brokułami we wniosku o płatności obszarowe. Ponadto zapisy instrukcji wypełniania wniosku i wytyczne co do jego wypełniania, przesłane przez urzędnika weryfikującego wniosek, które nie pozwoliły na uwzględnienie w wyliczeniu ESU upraw stanowiących podstawę osiąganych systematycznie co roku przez gospodarstwo skarżącej dochodów, stoją w tym miejscu w sprzeczności zarówno z przepisami rozporządzenia oraz z założeniami całego PROW-u, którego celem jest m.in. wspieranie rozwoju stabilnych ekonomicznie i dochodowych gospodarstw. Uzasadniając zarzut naruszenie prawa procesowego skarżąca podniosła, iż pomimo ustanowienia w sprawie pełnomocnika do doręczeń kilkakrotnie doszło do naruszenia procedury w tym zakresie bowiem część korespondencji kierowana była na adres skarżącej, a część na ustanowionego pełnomocnika, przy czym żadne z pism nie zostało odebrane przez pełnomocnika osobiście. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, jako złożoną po upływie ustawowego terminu, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) stanowi § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią o pomoc może ubiegać się osoba fizyczna, która jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego w rozumieniu Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha lub nieruchomości służącej do prowadzenia produkcji w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; wielkość ekonomiczna gospodarstwa stanowi co najmniej równowartość 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej). Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu odmowy przyznania pomocy w odniesieniu do niniejszego wniosku wskazano na niespełnienie wymogu zawartego w cytowanym powyżej § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., dotyczącego wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy zawiera w szczególności informację o załącznikach. We wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" w części VI Informacja o załącznikach jako załączniki dotyczące prowadzonej działalności oraz operacji wskazano Plan Rozwoju Gospodarstwa – sporządzony na formularzu udostępnionym przez ARiMR oraz wyliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa na podstawie standardowej nadwyżki bezpośredniej (SGM) – na formularzu udostępnionym przez ARiMR. W instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" dla wersji wniosku PROW na lata 2007-2013, w zakresie załączników dotyczących prowadzonej działalności i operacji, w punkcie 6 dotyczącym wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa na podstawie standardowej nadwyżki bezpośredniej (SGM) wskazano, iż do wniosku należy dołączyć wyliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa na podstawie standardowej nadwyżki bezpośredniej (SGM), określające bazową wielkość ekonomiczną gospodarstwa. Kalkulację należy przeprowadzić w oparciu o strukturę produkcji w gospodarstwie podaną w PRG (Planie Rozwoju Gospodarstwa) w roku bazowym. W przypadku produkcji roślinnej będzie to powierzchnia upraw wyszczególniona w tabeli 2.2 PRG w pozycji od 1 do 12. W przypadku, gdy w tabeli SGM brak jest danych dotyczących danego rodzaju działalności, wnioskodawca jest zobowiązany wpisać w tzw. wolnym wierszu tabeli SGM dane dotyczące nadwyżki bezpośredniej dla tej działalności obliczonej według wzorów zawartych w tabeli nr 6 Planu Rozwoju Gospodarstwa dotyczącej nadwyżki bezpośredniej dla działalności rolniczej. Zgodnie z Instrukcją wypełniania "Planu Rozwoju Gospodarstwa" dla działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW 2007-2013 w tabeli 2.2 opisującej strukturę produkcji roślinnej w gospodarstwie, działalności (uprawy, rośliny), które mogą być przedmiotem sprzedaży (potencjalnie towarowe np. pszenica ozima, żyto, rzepak jary) wpisuje się w pola oznaczone kolorem białym w pozycjach od 1 do 12. W przypadku uprawy dwóch roślin na tym samym polu w okresie jednego roku i uzyskiwaniu dwóch zbiorów należy w tabeli 2.2 w kolumnie "Działalność produkcyjna" umieścić obydwie rośliny np. ziemniaki wczesne/kalafior i podać powierzchnię, na której obydwie rośliny były uprawiane (np. ziemniaki wczesne/kalafior 3 ha, niedopuszczalny jest zapis: ziemniaki 3 ha i kalafior 3 ha). W opisie sposobu wypełnienia tabeli 2.3 obejmującej powierzchnie międzyplonów wskazano z kolei, iż planując powierzchnię międzyplonów należy pamiętać, że musi ona wynikać z możliwości ich uprawy w gospodarstwie. Głównym czynnikiem, jaki ma na to wpływ, jest powierzchnia następstw zboża – rośliny (uprawy jare). W Instrukcji wskazano również, iż rokiem bazowym dla okresu planowania dla wniosków o przyznanie pomocy złożonych od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca roku kalendarzowego, jest poprzedni rok kalendarzowy. W opisie sposobu wypełnienia tabeli 2.1 wyjaśniono ponadto, iż pomocą i jednocześnie dokumentem weryfikującym dokładność zapisu dotyczącego powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie powinien być wniosek o płatność obszarową składany do biur powiatowych ARiMR w terminie od 15 marca do 15 maja każdego roku. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż ARiMR zasadnie wskazała w piśmie z 4 grudnia 2009 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia braków wniosku, iż kalkulacja wielkości ekonomicznej gospodarstwa powinna zostać dokonana zgodnie z wnioskiem obszarowym oraz uprawami z 2008 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wraz z pismem z 22 grudnia 2009 r. przesłała poprawiony PRG wyszczególniając powierzchnię upraw brokułów (1,5 ha) w tabeli 2.3 Powierzchnia międzyplonów, natomiast w tabeli SGM dokonano wyliczenia wartości SGM dla działalności kalafiory, stanowiącej odpowiednik brokułów, uwzględniając powierzchnię upraw brokułów z tabeli 2.3 PRG. Mając zatem na względzie, iż zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" wyliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa na podstawie standardowej nadwyżki bezpośredniej (SGM) przeprowadza się w oparciu o strukturę produkcji w gospodarstwie podaną w PRG (Planie Rozwoju Gospodarstwa) w roku bazowym, którą w przypadku produkcji roślinnej stanowi powierzchnia upraw wyszczególniona w tabeli 2.2 PRG w pozycji od 1 do 12 ARiMR zasadnie wezwała wnioskodawczynię w piśmie z 14 stycznia 2010 r. do poprawienia PRG poprzez przeniesienie brokułów z tabeli 2.3 Powierzchnia międzyplonów do tabeli 2.2 Powierzchnia upraw w plonie głównym (k. 136 i 140 akt adm.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca przy piśmie z 27 stycznia 2010 r. przesłała poprawiony PRG oraz tabelę SGM, z których usunięto zapisy dotyczące uprawy brokułów. W ocenie Sądu, twierdzenie strony skarżącej, iż została poproszona o wykreślenie powierzchni upraw brokułów nie znajduje oparcia w dokumentacji prowadzonego postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, iż w Instrukcji wypełniania "Planu Rozwoju Gospodarstwa" dla działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" wyjaśniono, iż w przypadku uprawy dwóch roślin na tym samym polu w okresie jednego roku i uzyskiwaniu dwóch zbiorów należy w tabeli 2.2 w kolumnie "Działalność produkcyjna" umieścić obydwie rośliny np. ziemniaki wczesne/kalafior i podać powierzchnię, na której obydwie rośliny były uprawiane. Powyższy zapis jednoznacznie wskazuje na możliwość uwzględnienia w PRG powierzchni upraw kalafiora i brokuła uprawianych w terminie jesiennym. Podkreślić należy również, iż pełnomocnik skarżącej oświadczył we wniosku o przyznanie pomocy, iż znane są jemu zasady przyznawania pomocy określone w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy. Należy wyjaśnić, iż złożenie przez skarżącą na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa umowy kontraktacyjnej na rok 2008 dokumentującej uprawę brokułów pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa". Przepis ten określa zatem warunek, od spełnienia którego uzależnione jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt, jakim w tej sprawie było pismo z 9 marca 2010 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli bowiem organ uzna racje strony, wniesienie skargi do sądu będzie zbędne. (patrz: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" praca zbiorowa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2 z 2008 r. str. 275). Takie samo stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. II FSK 1443/09 (nie publikowane). Mając na względzie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie uruchamia szczególnego trybu odwoławczego, zasadnie podmiot wdrażający wskazał w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 30 kwietnia 2010 r., iż przedstawiona wraz z wezwaniem dokumentacja nie może zostać uwzględniona na tym etapie postępowania. Odnosząc się do zarzutu odmowy uwzględnienia w wyliczeniu ESU upraw gorczycy (jako międzyplonu) wskazać należy, iż zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku typowe uprawy rolnicze poplonów oraz międzyplonów nie mogą zostać wykazane w tabeli SGM z uwagi na fakt, iż nie stanowią produkcji towarowej. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niewłaściwego doręczania korespondencji pełnomocnikowi skarżącej należy wyjaśnić, iż wskazanie we wniosku adresu do korespondencji przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.) oznaczało, iż skutek doręczenia wywoływało przesłanie pism na ten adres oraz pokwitowanie ich odbioru przez adresata (art. 42 § 1 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, iż użyte w treści art. 42 § 1 k.p.a. pojęcie "miejsce pracy" oznacza zarówno miejsce pracy pracobiorcy, jak i miejsce pracy osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, jak miało to miejsce w przypadku pełnomocnika skarżącej. W sprawie nie kwestionowano jednak zrealizowania materialnoprawnego skutku doręczenia. Pisma doręczone na wskazany adres do korespondencji docierały do pełnomocnika korzystającego z przysługujących jemu uprawnień procesowych. Uchybienie przepisom postępowania – bo taki charakter mają przepisy regulujące sposób doręczania pism – zarówno na gruncie procedury cywilnej, jak i k.p.a. czy Ordynacji podatkowej, jest tego rodzaju uchybieniem, które może jedynie, ale nie zawsze musi mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku naruszenia zasady oficjalności wskutek niezgodności działań organu z przepisami o doręczeniach, czynność, której ono dotyczyło, może być uznana za pozbawioną prawnego znaczenia. Ocena w tym zakresie wymaga indywidualizacji. Dokonując tej oceny należy uwzględnić rodzaj pisma wadliwie doręczonego, rodzaj czynności procesowej, której ono dotyczy. W tym kontekście Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż okoliczność, że doręczanie pism w toku postępowania było wadliwe i następowało z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia (por. post. WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. III SA 1895/02, Lex nr 113584; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. I FSK 282/07, Lex nr 467749; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2005 r. sygn. I SA/Bd 130/05 z glosą aprobującą M. Popławskiego, "Prawo i Podatki", 2006/12/32). Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że fakt terminowego wnoszenia uzupełnień wniosku oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa oznacza, że zarówno wcześniejsze wezwania do uzupełnienia wniosku, jak i pismo dotyczące odmowy przyznania pomocy, dotarły do pełnomocnika skarżącej. Wystosowanie zatem przez pełnomocnika skarżącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa oznacza, że pismo ARiMR z 9 marca 2010 r. informujące o odmowie przyznania pomocy weszła do obrotu prawnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji