V SA/Wa 1663/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. M. T. (zwany dalej: "Skarżącym") złożył w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. We wniosku zostały zadeklarowane działki rolne o łącznej powierzchni [...]ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenianie) oraz płatności redystrybucyjnej. Wniosek został uzupełniony w dniu [...] maja 2016 r. W dniach od [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w trakcie których wykonano szkice z kontroli oraz materiał fotograficzny, natomiast wyniki pomiarów GPS działek rolnych zapisano w raporcie nr [...]. Skarżący złożył zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych wskazując, że zarówno on, jak też jego pełnomocnik nie zostali powiadomieni o zamiarze przeprowadzenia kontroli i nie byli podczas niej obecni. Jednocześnie zakwestionował długi okres wykonywania czynności kontrolnych (od [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r.) oraz wskazał, że według jednego raportu nie stwierdzono niezgodności na działkach [...],[...] i [...] oraz zastosowano kod GR1 – nie stwierdzono niezgodności w zakresie przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności, natomiast kolejny raport, który nie został udokumentowany zdjęciami, zawiera precyzyjne pomiary oraz przekwalifikowanie gruntów, mimo że sporządzony był w warunkach zimowych rozlewisk i pokrywy śniegowej oraz lodowej, w konsekwencji czego nie może być uznany za wiarygodny. W odpowiedzi na zastrzeżenia, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., że w dniu [...] grudnia 2016 r. przeprowadzona została kontrola dotycząca wymogów wzajemnej zgodności, zaś sporządzony z niej raport, który nie wykazał nieprawidłowości (kod GR1) – dotyczył wyłacznie kontroli przestrzegania w gospodarstwie norm dobrej kultury rolnej i wymogów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodniej z ochroną środowiska (Dz.U. poz. 334, ze zm.) oraz wymogów określonych w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie wykazu wymogów określonych w przepisach Unii Europejskiej z uwzględnieniem przepisów krajowych wdrażających te przepisy (M.P. poz. 329 ze zm.). Natomiast pomiaru powierzchni części użytkowanych i nieużytkowanych dokonuje się w ramach kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Jednocześnie dokonano ponownej weryfikacji raportu sprawdzając poprawność wykonanych pomiarów wraz z materiałem fotograficznym. Biuro Kontroli na Miejscu podtrzymało wyniki kontroli przeprowadzonej wobec działek rolnych [...]/[...]/[...]/[...]/[...]/[...] oraz [...]/[...]. Natomiast w odnośnie działki [...]/[...] o powierzchni deklarowanej [...]ha, dla której w kontroli zmierzono [...]ha uznano, że pomiar został przeprowadzony błędnie z powodu włączenia do pomiaru części działki deklarowanej przez innego producenta. Wyłączono zatem ten obszar i zatwierdzono powierzchnię [...]ha działki [...]. Nie uznano również południowej części działki [...], która nie była użytkowana rolniczo – stanowiła grunty podmokłe, trzcinowiska, siewki drzew oraz zadrzewienia. Do pisma dołączono kopię raportu [...]wraz z wprowadzonymi w nim zmianami. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. (zwany dalej: "Kierownikiem Biura") wydał w dniu [...] września 2017 r. decyzję o odmowie przyznania JPO oraz o przyznaniu płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej. Skarżący złożył odwołanie, które uzupełnił pismem z [...] października 2017 r. podnosząc, że samodzielnie wyłączył z płatności obszar [...] ha stanowiący tereny szczególnie trudne do zagospodarowania (grunty będące jego własnością obejmują obszar [...]ha, natomiast zadeklarował do płatności [...]ha). Zdaniem Skarżącego nie można wykluczyć, że kontrolujący podwójnie odjęli te powierzchnie od powierzchni zgłoszonej do płatności. Strona ponownie wniosła o sporządzenie planu wyłączeń pokontrolnych wskazując, że bez takiej mapy i porównania jej ze złożonym wnioskiem, nie jest możliwe określenie z fotografii, w którym miejscu zostały one wykonane. Pasmem z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący zwrócił się o wydanie z akt sprawy kopii zbioru fotografii oraz mapy z zaznaczonymi obszarami zakwalifikowanymi jako nieużytkowane rolniczo i niebędące trwałymi użytkami zielonymi. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2017 r. przekazano Skarżącemu fotografie wykonane podczas czynności kontrolnych wraz ze szkicami z kontroli. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący poinformował, że merytorycznie nie jest w stanie odnieść się do przedstawionego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny, ponieważ wszystkie fotografie przedstawiają pole porośnięte trawą o nieznanej wysokości i rodzaju, przykryte dość grubą warstwą śniegu oraz niemożliwe do zidentyfikowania zakrzaczenia stanowiące prawdopodobnie granice naturalne między działkami. Skarżący wskazał, że nie jest w stanie określić przyczyny, dla której fotografie i kilkanaście szkiców topograficznych miałyby być dowodami w postępowaniu. Nadto zarzucił, że niezrozumiałe jest powstanie drugiego protokołu opatrzonego datą z maja 2017 roku, opisującego kontrolę, która rzekomo rozpoczęła się także [...] grudnia 2016 r. i trwała do marca 2017 roku, a w związku z utratą danych, do maja 2017 r. Zdaniem Skarżącego przedstawione fotografie nie uzasadniają wyłączenia ze zgłoszonej powierzchni jakichkolwiek elementów jako nieużytkowanych lub źle zagospodarowanych. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję, którą uchylił w całości decyzję Kierownika Biura z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że nie zostało jednoznacznie ustalone żądanie Skarżącego odnośnie powierzchni deklarowanej w ramach działki rolnej [...] (dz. ew. nr [...]). Podkreślono, że w dniu [...] maja 2016 r. Skarżący złożył podpisany dokument zmiany wniosku, którego treść różni się od pierwotnie złożonego wniosku. W dokumencie tym Skarżący wykazał powierzchnię działki rolnej [...] - [...]ha zaś na załączniku z dnia [...] maja 2016 r. obrysował dodatkową powierzchnię działki [...] użytkowaną jako działka rolna [...]/[...]. Zatem wobec różnej treści wniosku oraz dokumentu z [...] maja 2016 r. należało przyjąć złożoną w dniu [...] maja 2016 r. zmianę do wniosku – jako główny wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. Prowadząc ponownie postępowanie Kierownik Biura wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień odnośnie powierzchni deklarowanej działki nr [...]. W odpowiedzi Skarżący wskazał, że jest właścicielem wskazanej działki w udziale wynoszącym 1/3 i zadeklarował jej powierzchnię stosownie do posiadanego udziału. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...] Kierownik Biura odmówił przyznania Skarżącemu jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz przyznał: (1) płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, a także (2) płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Organ ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w dniu [...] grudnia 2016 r. oraz po uwzględnieniu powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia UE nr 640/2014), w wyniku czego ostatecznie powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła [...]ha, a wykluczeniu z płatności podlegał obszar [...]ha działki rolnej [...] deklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], obszar [...]ha działki rolnej [...] (dz. ew. [...]) oraz [...]ha działki rolnej [...] (dz. ew. [...]). Jednolita płatność obszarowa została pomniejszona o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy między obszarem zadeklarowanym i stwierdzonym, na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia UE nr 640/2014. Zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5 krotność stwierdzonej różnicy ([...]ha) przekroczyło obszar stwierdzony ([...]ha) o [...]ha, co skutkowało odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej i naliczeniem kary administracyjnej do powierzchni [...]ha w wysokości [...]zł. Płatność za zazielenienie przyznano do powierzchni stwierdzonej [...]ha, natomiast płatność redystrybucyjną przyznano na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1341; zwanej dalej: "ustawą o płatnościach") do powierzchni pomniejszonej o [...] ha ([...]ha), którą następnie pomniejszono o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura z dnia [...] kwietnia 2019 r., w całości aprobując ustalony w sprawie stan faktyczny oraz mające zastosowanie przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 37 ust. 4 ustawa o płatnościach, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Zaznaczono, że Skarżący został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli i wiedział o czynnościach kontrolnych. Jednocześnie podkreślono, że nieobecność Skarżącego i jego pełnomocnika podczas wykonywanych czynności kontrolnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. Następnie wyjaśniono, że kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona była w trzech etapach, tj. [...] grudnia 2016 r., [...] stycznia 2017 r. oraz [...] marca 2017. Wskazano, że trzeci etap przeprowadzony został z uwagi na awarię sprzętu elektronicznego i konieczność wykonania ponownych pomiarów w terenie. Organ II instancji zaznaczył, że przepisy dotyczące realizacji kontroli nie zabraniają wykonywania czynności kontrolnych w różnych okresach czasowych i sporządzania oddzielnych raportów z kontroli. Wyjaśniono, że w trakcie czynności kontrolnych dokonano oceny obszaru w zakresie prowadzenia na nim działalności rolniczej, a w przypadku łąk i pastwisk – zabiegów agrotechnicznych w 2016 r. W ocenie Dyrektora Oddziału, szkice z kontroli oraz wykonane zdjęcia, uzasadniają wyłączenie z płatności poszczególnych obszarów, na których nie była prowadzona działalność rolnicza (zakrzewienia, zadrzewienia, cieki wodne) oraz powierzchni, na których w roku 2016 nie wykonano minimum jednego zabiegu agrotechnicznego (koszenia łąk). Wyjaśniono, że powierzchnia ustalona jako kwalifikująca się do płatności została określona na podstawie wyniku pomiaru urządzeniem GPS. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w przypadku prowadzenia działalności rolniczej na powierzchniach znajdujących się na obszarze Natura 2000, rolnika obowiązują przepisy dotyczące utrzymywania siedlisk przyrodniczych i utrzymywania łąk trzęślicowych, w tym wymóg pozostawienia rowów wypełnionych wodą, grup drzew i zakrzewień, jednakże powierzchnie, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza nie mogą być zgłaszane do przyznania płatności w ramach danej działki rolnej. Natomiast wobec obszarów, na których jest prowadzona działalność rolnicza obowiązuje wymóg przeprowadzenia co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego w terminie do 31 lipca danego roku. Konkludując podkreślono, że organ dokonał ustalenia stanu faktycznego w sprawie wykonując w terenie czynności kontrolne, natomiast Skarżący nie przedstawił dowodów mogących potwierdzić, że deklarowane we wniosku powierzchnie działek rolnych spełniają warunki przyznania płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, jak również o uchylenie decyzji I instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz niewyjaśnienie istoty sprawy (a mianowicie niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego wykluczono z płatności powierzchnię [...]ha oraz z jakich przyczyn) co doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący zadeklarował nieprawidłową (zawyżoną) powierzchnię działek rolnych do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz do płatności redystrybucyjnej; 2) art. 8 i art. 11 k.p.a., oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach poprzez działanie przez organ II instancji w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i wydanie decyzji bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności bez dostatecznej weryfikacji powierzchni działek zadeklarowanych do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, oraz płatności redystrybucyjnej w odniesieniu do rzeczywistego stanu istniejącego w roku 2016 w szczególności w kontekście tego, że czynności kontrolne były przeprowadzane w roku 2017; 3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji i niewyjaśnienie jednoznacznie, w oparciu o jakie dowody ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2016 (tj. w oparciu o wyniki której kontroli), a nadto nie wyjaśnienie jednoznacznie, ile było przeprowadzanych w sprawie kontroli w miejscu, czy i która kontrola w miejscu stanowiła podstawę ustaleń stanu faktycznego sprawy, z jakich przyczyn zadrzewienia, zakrzewienia, oraz trawy nie zostały zakwalifikowane jako użytki rolne, oraz czy dokonywano w sprawie ustaleń w oparciu o system informacji geograficznej; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy z powodu uchybień wskazanych w niniejszej skardze, organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; 5) art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez brak jednoznacznego wskazana czy w sprawie miała miejsce kontrola administracyjna, czy też kontrola na miejscu lub też kontrole na miejscu, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie zostało przeprowadzonych kilka kontroli na miejscu; 6) art. 37 ust. 6 ustawy o płatnościach i art. 59 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013") poprzez brak sporządzenia sprawozdania/raportu ze wszystkich kontroli przeprowadzonych w sprawie; 7) art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 41 ust. 1 lit. e), h) i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady(WE) nr 637/2008 i nr 73/2009 ( Dz. Urz. UE L z 20 grudnia 2013, str. 608 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1307/2013") poprzez błędną wykładnię pojęcia użytków rolnych. Rozwijając zarzuty Skarżący podniósł, że organ II instancji nie wyjaśnił, kiedy przeprowadzono pomiary stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] grudnia 2016 r. jak wskazano w decyzji organu I instancji, czy też w późniejszym okresie, np. [...] marca 2017 r., kiedy to miały zostać przeprowadzone dodatkowe czynności w związku z koniecznością wykonania ponownych pomiarów w terenie wobec awarii sprzętu elektronicznego. Nie wiadomo również, jakie czynności zostały przeprowadzone w drugim etapie – w dniu [...] stycznia 2017 r. W ocenie Skarżącego wątpliwości budzi nadto dokonywanie ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikowanych do płatności za rok 2016 dopiero pod koniec marca kolejnego roku, tj. 2017, kiedy to nie sposób odtworzyć stanu istniejącego w roku 2016. Skarżący zaznaczył, że istotne jest również to, że kontrola na miejscu została przeprowadzana w [...] grudnia 2016 r. i w miesiącach kolejnych, tj. w okresie zimowym, w którym grunty nie są co do zasady użytkowane rolniczo, zaś ewentualna pokrywa śniegowa i opadowa uniemożliwia jednoznaczne dokonanie ustaleń wykluczających grunt jako użytek rolny. W ocenie Skarżącego, nie sposób było zatem ustalić na dzień [...] grudnia 2016 r. oraz w miesiącach kolejnych, że grunty zakwestionowane przez organ I i II instancji nie były w roku 2016 użytkowane rolniczo. W ocenie Strony z dokumentacji fotograficznej nie wynika, aby grunty te nie były użytkowane rolniczo od 2 lat oraz aby nie były na nich wykonywane zabiegi agrotechniczne w 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Kontrolując sprawę w ramach swoich kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane decyzje odpowiadają prawu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego (art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach), przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę. W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, na skutek przeprowadzonej przez właściwy organ kontroli w gospodarstwie rolnym Skarżącego, ustalono różnicę pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z ustaleń kontroli na miejscu. Ustalenia te zawarte zostały w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych wraz z załącznikami i plikami zawierającymi m.in. fotografie poszczególnych działek i załączniki graficzne w postaci szkiców – mapy terenu, z naniesionymi granicami działek. Opis poczynionych ustaleń odnośnie deklarowanych i stwierdzonych powierzchni, organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji. Przeprowadzenie kontroli na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie właściwej powierzchni ewidencyjnej danej działki, skoro płatność w ramach wsparcia bezpośredniego może być przyznana jedynie do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Zatem zadeklarowany obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Wyjaśnić należy, że narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 58 rozporządzenia nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE.L.2014.227.69 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 809/2014"). W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. W wyniku kontroli, w przypadku działki rolnej [...] (dz.ew. nr [...]) stwierdzono powierzchnię – [...]ha wobec deklarowanej [...]ha, w szczególności stwierdzono powierzchnię działki [...] – [...]ha wobec [...]ha, na działce [...] stwierdzono nieużytek. Na fotografiach o numerach od [...] do [...] (wykonanych widoczne wysokie trawy i chwasty, zakrzaczenia, wysoka roślinność trawiasta, brak widocznych działań agrotechnicznych, koszenia w odróżnieniu od powierzchni działki [...] zakwalifikowanej do płatności, widocznej na fotografiach nr [...],[...],[...],[...],[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...] (widoczne wykonywanie zabiegów koszenia, równa wykoszona powierzchnia, brak zeschłych łodyg wystających ze śniegu, zakrzaczeń itp.). Na fotografii nr [...] widoczna jest granica uprawy na działce rolnej [...] – z jednej strony równo wykoszona powierzchnia, obok obszar wysokiej trawy nieużytkowany rolniczo, taki jak w przypadku działki [...]. W ramach działki [...] zidentyfikowano również obszary nieużytkowane, widoczne na fotografii nr [...]-[...]. Każda fotografia została wskazana na szkicu z kontroli wraz z kierunkiem jej wykonania, co umożliwia zidentyfikowanie miejsca danego obszaru widocznego na fotografii. W przypadku działki [...] z deklarowanej powierzchni [...]ha do płatności zakwalifikowano i zmierzono obszar [...]ha. Ze szkicu z kontroli wynika, że do płatności zakwalifikowano powierzchnię widoczną na fotografii o numerach od [...] do [...] i [...]-[...], [...] (widoczne wykonywanie zabiegów koszenia, równa wykoszona powierzchnia, brak zeschłych łodyg wystających ze śniegu, zakrzaczeń itp.), a wykluczono obszar widoczny na fotografii [...],[...] (trzcinowisko, zakrzaczenia i teren podmokły) oraz na fotografiach nr od [...] do [...] (obszar podmokły, trzciny, wysoka roślinność, brak prowadzenia działalności rolniczej). W przypadku działki [...] stwierdzono powierzchnię [...]ha wobec zadeklarowanego obszaru [...]h. Do płatności zakwalifikowano obszar widoczny na fotografii [...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zaś wykluczono obszary nieużytkowane widoczne na tych zdjęciach, a ponadto obszary zobrazowane fotografiami nr [...]-[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (trzciny, chwasty, obszary nieużytkowane podmokłe). Obszar działki [...] został zidentyfikowany jako nieużytek – fotografia nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...]-[...] (widoczne trzciny, teren podmokły). W przypadku działki [...] stwierdzono nieużytek – zdjęcia nr [...]-[...] widoczne zadrzewienia i zachwaszczenia, zakrzaczenia, wypłowiała trawa bez oznak prowadzenia działalności rolniczej. W przypadku działki rolnej [...] o deklarowanej powierzchni [...]ha, stwierdzono obszar użytkowany rolniczo o powierzchni [...]ha. W uwagach zapisano: "południowa część działki nieużytkowana rolniczo - grunty podmokłe, trzcinowiska, siewki drzew" (fot. [...],[...],[...],[...],[...]-[...]). Wschodnia część działki (dz. ew. [...]) nie została obrysowana przez Skarżącego na załączniku graficznym, w związku z czym powierzchnia stwierdzona została pomniejszona o powierzchnię zmierzoną wcześniej w tym miejscu (zgodnie z żądaniem strony, ustalonym przez organ 1 instancji – uprawa działki [...] w 1/3 według posiadanego udziału). Podstawą powyższych ustaleń były czynności kontrolne, z których sporządzono dwa raporty, tj. raport nr [...]obejmujący kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, w którym nie stwierdzono nieprawidłowości (kod GR1) oraz raport nr [...] obejmujący czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w którym stwierdzono nieprawidłowości odnośnie warunków przyznawania płatności w ramach poszczególnych działek rolnych i wobec którego Skarżący wniósł zastrzeżenia. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni prowadzona była w trzech etapach – pierwszy etap został przeprowadzony w dniu [...] grudnia 2016 r., drugi etap miał miejsce w dniu [...] stycznia 2017 r. oraz trzeci etap – [...] marca 2017 r. spowodowany awarią sprzętu elektronicznego i koniecznością wykonania ponownych pomiarów w terenie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że przepisy dotyczące realizacji kontroli nie zabraniają wykonywania czynności kontrolnych w różnych okresach czasowych. Co jednak najistotniejsze, to jak wynika z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura z dnia [...] kwietnia 2019 r. – powierzchnia przyjęta na podstawie kontroli ([...]ha) – została ostatecznie ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Oznacza to, że zgodnie z art. 40 rozporządzenia nr 809/2014, jeżeli państwo członkowskie przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, właściwy organ: (a) dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni; (b) przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ; (c) przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych; (d) podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych u Skarżącego dokonano oceny obszaru w zakresie czy była na nim prowadzona działalność rolnicza, a w przypadku łąk i pastwisk czy były na nich prowadzone zabiegi agrotechniczne w 2016 r. Wykonane szkice z kontroli, na których widoczne są granice dokonanego pomiaru powierzchni spełniających powyższe kryteria oraz miejsca i kierunki wykonywania zdjęć, potwierdzają wyniki kontroli. Na zdjęciach widoczne są zarówno elementy nieuznane jako kwalifikujące się do przyznania płatności, takie jak obszary nieskoszone, zakrzaczenia, zadrzewienia, cieki wodne, jak również obszary zakwalifikowane do płatności. Jak słusznie zauważył organ pokrywa śnieżna znajdująca się na gruncie w styczniu 2017 r. nie była natomiast na tyle duża by uniemożliwiać ocenę danego terenu pod kątem jego kwalifikowalności. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji Skarżącego wskazującej na prowadzenie działalności na powierzchni znajdującej się na obszarze Natura 2000 wyjaśnić należy, że powierzchnie, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza nie mogą być zgłaszane do przyznania płatności w ramach danej działki rolnej. Natomiast wobec obszarów, na których jest prowadzona działalność rolnicza obowiązuje wymóg przeprowadzenia co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego w terminie do 31 lipca danego roku, wynikający z przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągniętych na jego podstawie wniosków. Przypomnieć więc trzeba, że w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności (...) organ: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych wynikających z k.p.a., bowiem obowiązki organu nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. O ile zatem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowadniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie ustawy o płatnościach to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania. Organy administracji publicznej nie mają zatem obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. W ocenie Sądu uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., opisują bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody na podstawie, których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę, a ponadto wskazują podstawy prawne rozstrzygnięć, zaś w zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Podkreślić należy, że organy oparły swoje ustalenia na podstawie raportu z przeprowadzonej kontroli na miejscu. Sąd orzekający w tej sprawie podziela wypracowane na gruncie dotychczasowego orzecznictwa sądowadministracyjnego stanowisko, w myśl którego w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki – nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15). Wskazać jednak należy, że raport z kontroli, jako dokument urzędowy, może być przedmiotem oceny, tak jak i inne dowody w prowadzonym postępowaniu. Można obalić domniemanie prawdziwości przysługujące temu dokumentowi, przeprowadzając zarówno dowód przeciwko temu, iż dokument pochodzi od organu, który go wystawił, jak i przeciwko treści dokumentu. Jednakże Skarżący w niniejszej sprawie nie zaprzeczył wiarygodności dokumentu (raportu z kontroli), nie złożył bowiem jakichkolwiek oświadczeń, opinii, ekspertyz czy innych dokumentów na poparcie swojego stanowiska. Skarżący polemizuje jedynie ze stanowiskiem organu. W konsekwencji godzi się przyjąć, że organ dokonał ustalenia stanu faktycznego w oparciu o niewadliwie przeprowadzoną kontrolę na miejscu, natomiast Skarżący nie przedstawił – ani w toku postępowania administracyjnego ani również wraz ze skargą – skutecznego przeciwdowodu, że deklarowane we wniosku powierzchnie działek rolnych spełniały warunki do przyznania płatności. Zdjęcia dołączone przez Skarżącego do zastrzeżeń z kontroli przedstawiają fragmenty niedającego się zidentyfikować gruntu, jak również znajdujących się na nim dzikich zwierząt, co nie stanowi potwierdzenia prowadzenia na tych gruntach działalności rolniczej wymaganej do uznania, że dana powierzchnia kwalifikuje się do przyznania płatności obszarowej. Natomiast przedłożony wyciąg z operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2017 r. przedstawia informację dotyczącą obszaru całej nieruchomości – działki nr [...] ([...]ha), a na jego podstawie nie jest możliwe ustalenie powierzchni, na której w 2016 r. prowadzona była faktycznie działalność rolnicza, zgodnie z wymogami określonymi odnośnie przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Również z wyciągu ze studium Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie wynika powierzchnia faktyczna działek rolnych. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących braku poinformowania o kontroli oraz braku udziału w czynnościach kontrolnych zaznaczyć należy, że z art. 37 ust. 4 ustawy o płatnościach wynika, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Jak wynika z raportu z kontroli Skarżący został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli – telefonicznie w dniu [...] grudnia 2016 r., zaś nieobecność strony i jego pełnomocnika podczas wykonywanych czynności kontrolnych nie stanowi zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Podsumowując Sąd podkreśla, że wydane w sprawie decyzje oparte zostały na wymienionych wyżej, znajdujących się w aktach dowodach. W raportach z kontroli oraz rozstrzygnięciach obu instancji dokładnie opisano nieprawidłowości w zakresie zawyżonych powierzchni, w tym stwierdzonych nieużytków z odniesieniem do powierzchni działek i odwołaniem do dowodów w postaci obszernej dokumentacji fotograficznej. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnego przeciwdowodu, skutecznie podważającego dane przedstawione w raporcie inspektorów terenowych. W ocenie Sądu, organ trafnie uznał, że wykryte w toku kontroli nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do płatności i stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, powstała na skutek wykluczenia z płatności nieprawidłowych powierzchni, obligowały organ I instancji do zastosowania zapisów art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014 i w konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności, zawierając wbrew zarzutom skargi w decyzji stosowne uzasadnienie zastosowania sankcji. Organ odwoławczy prawidłowo zatem podzielił ustalenia organu I instancji stwierdzając, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w jego całokształcie, poddając analizie materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i rozstrzygając ponownie w sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania. Organy podjęły w toku postępowania niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w sposób nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów, mając przy tym na względzie szczególne regulacje wynikające z ustawy o płatnościach, które w zasadzie wyłączają ogólne mormy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy zapewniły jednocześnie Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu. W wydanych decyzjach, wbrew zarzutom skargi, organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazały na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia. Należy zatem stwierdzić, że organy orzekające nie dopuściły się zarzucanych w skardze uchybień. Zebrały zupełny materiał dowody, a dokonana przez nie ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny. Reasumując, zarzuty skargi są bezzasadne, a decyzje odpowiadają prawu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co obligowało do jej oddalenia, o czym orzeczono – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.