V SA/Wa 1668/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; Uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z 6 października 2005 r. J. J., zwany dalej Skarżącym, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Zakładem) z wnioskiem o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] 2000 r. do [...] 2005 r. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał na trudną sytuację swojej [...] rodziny. Oświadczył, że jest bezrobotny i poszukuje pracy, a także że dotychczas nie korzystał z pomocy publicznej. Podniósł również, że składki na rzecz Zakładu regulował do czerwca 2000 r. Natomiast później jego sytuacja drastycznie się pogorszyła i nie był już w stanie spłacać swoich zobowiązań. W rezultacie w lipcu 2005 r. zrezygnował z prowadzenia nierentownej działalności. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Zakład - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.), dalej jako u.s.u.s. - odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z przestanek całkowitej nieściągalności, a także, że zebrane dowody nie przemawiają jednoznacznie za umorzeniem należności w trybie art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. Organ stwierdził bowiem, że wobec Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a żona jego prowadzi własną działalność gospodarczą, z której osiąga stałe dochody. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 lutego 2006 r. Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, wskazując na złą sytuację finansową swojej rodziny. Ponownie wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Podał, że wprawdzie jego żona prowadzi działalność gospodarczą, lecz aktualnie kondycja jej firmy jest również zła. Tak więc dochód, który uzyskuje jest tak mały, że nie wystarcza na bieżące utrzymanie rodziny. Przedstawiając stosowne dokumenty wskazał, że obecnie zalegają z opłatami za: czynsz, energię elektryczną, telefon. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu wskazanych w niej składek. W uzasadnieniu stwierdzono, że w wyniku powtórnej analizy dowodów, nie stwierdzono nowych okoliczności w sprawie. Wyrokiem z 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2275/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu wniesionej przez J. J. skargi na decyzję Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2006r., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja nie posiadała w ogóle uzasadnienia faktycznego, które przedstawiałoby przebieg postępowania, zebrane dowody i argumentację Skarżącego. Sąd wskazał, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg postępowania administracyjnego, podając określone dochody i stałe miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym zobowiązanego. Jednakże zdaniem Sądu odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji, bowiem to nie ona kształtuje określoną sytuację Skarżącego. W związku z powyższym w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i z tych powodów została uchylona. Prezes Zakładu, działający w imieniu ZUS, rozpoznając ponownie wniosek J. J. z 27 lutego 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania uzupełniono materiał dowodowy o aktualne dokumenty potwierdzające sytuację materialną i finansową zobowiązanego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, organ ustalił, że J. J. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i [...] dzieci w wieku [...], [...] lat. Zobowiązany jest zatrudniony w firmie [...] Sp. z o.o. i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto (wg raportu RCA za [...]/2008). Żona płatnika - K. J. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, z której osiągnęła w 2006 roku przychód w kwocie [...] zł, natomiast wykazany przez nią dochód wyniósł [...] zł. Ponadto syn dłużnika - [...] [...] prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą pod nazwą [...] (taka sama nazwa firmy jak ta prowadzona wcześniej przez zobowiązanego) od czasu zlikwidowania przez dłużnika swojej działalności, z której osiągnął w 2006r. przychód w kwocie [...] zł, natomiast wykazany dochód wyniósł [...] zł. Syn dodatkowo jest zatrudniony na umowę o pracę [...] u K. J., gdzie otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto (wg RCA za [...]/2008). Córka dłużnika - [...] [...] również jest zatrudniona u K. J. na umowę o pracę i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto (wg raportu RCA za [...]/2008). Ponadto organ ustalił, że rodzina zobowiązanego otrzymuje zasiłki rodzinne na dwoje uczących się dzieci w łącznej kwocie [...] zł oraz dodatek do czynszu w kwocie [...] zł, przekazywany bezpośrednio na konto zarządcy budynku. Dodatkowo jedno z dzieci otrzymuje stypendium w wysokości [...] zł. Zobowiązany podał, że stałe miesięczne wydatki w jego gospodarstwie domowym wynoszą ok. 646 zł miesięcznie (czynsz, prąd, woda, gaz), natomiast na pozostałe wydatki (odzież, wyżywienie, środki czystości, pomoce naukowe) wydaje ok. 1.300 zł. Organ wskazał również, że z uwagi na brak możliwości ustalenia aktualnych przychodów i dochodów z działalności prowadzonych przez żonę i syna płatnika, nie można dokładnie określić aktualnych dochodów w gospodarstwie domowym dłużnika. Biorąc pod uwagę powyższe Prezes Zakładu przyznał, że sytuacja materialna i bytowa w gospodarstwie domowym skarżącego jest trudna, jednakże deklarowana chęć regulowania przez niego części zadłużenia w ratach, a także brak dokumentacji potwierdzającej niezdolność do świadczenia przez niego pracy, pozwala stwierdzić, że zobowiązany ma możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2008 r., J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego, a także art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Skarżący zarzucił organom błędne ustalenie i ocenę jego sytuacji finansowej, a przez to przekroczenie granic uznania administracyjnego, zasad logiki i doświadczenia życiowego. Stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż opłacenie zaległych składek pozbawi jego [...] rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu skargi wskazał również, że jego zdaniem zaległe składki powstałe przed 1 stycznia 2003 r. są nienależne z powodu ich przedawnienia, bowiem w okresie ich powstania obowiązywał 5 letni okres przedawnienia, a prawo nie może działać wstecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu wskazał, iż w dniu [...].10.2007 r. płatnik zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie i zgłosił uwagi odnośnie zgromadzonych materiałów dowodowych. Natomiast w dniu [...].03.2008r. zobowiązany nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z uwagi na przesłanie ich do Oddziału ZUS w Z.. Organ wyjaśnił również, że do spornych należności ma zastosowanie 10 - letni termin przedawnienia, gdyż do dnia wejścia w życie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w nowym brzmieniu, tj. do dnia 01.01.2003r. należności te nie uległy przedawnieniu z uwagi na 5 letni termin obowiązujący uprzednio. W piśmie procesowym z 7 października 2008 r. skarżący polemizując ze stanowiskiem Zakładu wskazał, że zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2008 r. opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych. Podniósł, że jego syn [...] faktycznie otrzymywał stypendium, ale tylko w okresie gdy był studentem [...] w [...] i to nie przez cały okres studiów. Natomiast w dniu [...] lipca 2007 r. jego syn skończył studia i od tego dnia nie otrzymuje już żadnego stypendium, a zatem nieprawdziwa jest informacja podana w uzasadnieniu decyzji, gdzie wskazano, że jedno z dzieci otrzymuje stypendium w wysokości [...] zł. Zakwestionował również podaną przez organ kwotę otrzymywaną z tytułu zasiłków rodzinnych. Wskazał także, że jego córka [...] osiągnęła w 2007 r. dochód w wysokości [...] zł. Natomiast od lutego 2008 r. faktycznie otrzymywała wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto, jednak od chwili zgłoszenia jej do ZUS prowadziła oddzielne gospodarstwo domowe ze swoim chłopakiem, co potwierdza adres do korespondencji w druku zgłoszeniowym. Ponadto stwierdził, że Przez ZUS nie uwzględnił dwóch zaświadczeń z [...].10.2006 r. i [...].12.2006 r. dotyczących sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, a także ośmiu druków zwolnień lekarskich z tytułu wypadku w pracy. Podniósł przy tym, że aktualnie również przebywa na zwolnieniu lekarskim i nie wie kiedy zostanie zakończone leczenie. J. J. zarzucił także organom opieszałość w rozpoznawaniu jego sprawy po wyroku Sądu. Obecny na rozprawie, oświadczył, iż prowadził działalność aby zarobić na emeryturę i opłacać na ten cel składki. Podał, że była to działalność niezbyt dochodowa i w zasadzie uzupełniająca. Natomiast rodzina jego utrzymuje się i zawsze utrzymywała głównie z dochodów z działalności gospodarczej jego żony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ wyrokiem z 21 listopada 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2275/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydaną w sprawie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd orzekając w niniejszym postępowaniu zobowiązany był w pierwszej kolejności skontrolować czy orzekając w sprawie ponownie Prezes ZUS wykonał zalecenia zawarte w ww. wyroku z 21 listopada 2006 r. Sąd stwierdził, że zalecenia te zostały w zasadzie wykonane, jednak stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W związku z powyższym skarżący nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, a co za tym idzie zgłoszenia uwag oraz przedstawienia istotnych jego zdaniem materiałów dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2008 r. W powyższym kontekście wskazać trzeba, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony - również w postępowaniu odwoławczym - jest w postępowaniu kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w kwestii wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5 do art. 10 k.p.a.). Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. - w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Oceniając w powyższym kontekście niniejszą sprawę Sąd uznał, że obowiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji został wypełniony tylko przez organ orzekający w I instancji, co znalazło potwierdzenie w treści pisma skierowanego do J. J. i odebranego przez niego w dniu [...] lutego 2006 r. Twierdzenia Prezesa ZUS zawarte w odpowiedzi na skargę, że w dniu [...].10.2007 r. płatnik zapoznał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i zgłosił uwagi odnośnie zgromadzonych materiałów dowodowych, przez co wymóg zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu został spełniony, nie znajduje w okolicznościach sprawy uznania Sądu. Z administracyjnych akt sprawy wynika bowiem, że po wskazanym przez organ dniu, tj. po dniu [...].10.2007 r., Prezes ZUS prowadził jeszcze postępowanie dowodowe, między innymi otrzymywał informacje z urzędu skarbowego na swoje wcześniejsze zapytania, sporządzał kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek. W związku z powyższym brak możliwości zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy w dniu [...].03.2008 r., tj. po zakończeniu postępowania dowodowego i bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skutkuje naruszeniem art. 10 k.p.a. Z powyższej czynności sporządzono protokół, w którym stwierdzono, że J. J. w dniu [...] marca 2008 r. nie miał możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie z uwagi na przesłanie akt sprawy wraz z decyzją do Oddziału ZUS w Z. (dowód: karta 145 - akt administracyjnych). Zdaniem Sądu powyższe naruszenie mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zwłaszcza w kontekście złożonego do akt sądowych pisma procesowego z 7 października 2008 r. wraz z załącznikami. Skarżący podniósł w nim, że na dzień wydania decyzji jego syn [...] nie otrzymywał już stypendium, ponadto córka [...] prowadziła oddzielne gospodarstwo domowe, a zatem ich dochody nie powinny wchodzić w skład dochodów zobowiązanego. Ponadto organ nie odniósł się szczegółowo do sytuacji zdrowotnej skarżącego w świetle posiadanych przez niego zaświadczeń oraz faktu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Przedstawione w piśmie procesowym wyjaśnienia oraz załączone do niego dokumenty rzutują na prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przy czym ocena tych okoliczności mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę jest właściwe zebranie materiału dowodowego i ustalenie rzeczywistego na dzień wydania decyzji stanu faktycznego, co powinno pozwolić na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że gdyby skarżący miał możliwość przejrzenia akt sprawy, to mógłby złożyć stosowne wyjaśnienia oraz dokumenty, między innymi te, które zostały załączone do pisma procesowego z 7 października 2008 r., a których nie mógł złożyć bo w Zakładzie nie było akt. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu (działający w imieniu Zakładu), winien w granicach swych kompetencji podjąć działania niezbędne do naprawienia wyżej opisanych uchybień proceduralnych. W toku prowadzonego postępowania organ winien przeprowadzić wnikliwą ocenę całego przedstawionego przez stronę materiału dowodowego. Dokonać właściwych ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia przy tym, że ze względu na zakres swojej kognicji, nie ma uprawnień do orzekania w zakresie umorzenia skarżącemu określonych kwot zaległych należności składkowych, ponieważ prawo takie przysługuje jedynie ZUS. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.