V SA/Wa 1676/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Piotr Wróbel, Protokolant referent - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K.P. i W. G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 12 września 2024 r. nr BDF1.4800.89.2020 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę. Przedmiotem skargi K.P. (dalej: "Obwiniona" lub "Skarżąca") i W.G. (dalej: "Obwiniony" lub "Skarżący") jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "GKO") z dnia 12 września 2024 r. nr BDF1.4800.89.2020 utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu (dalej: "RKO" lub "Komisja") z dnia 8 października 2020 r. nr RKO.WR.711.55.2018, którym Komisja uznała Obwinioną - pełniącą w czasie naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wiceprezesa Zarządu P. i Obwinionego - pełniącego w czasie naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Prezesa Zarządu P. za winnych popełnienia czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 13 pkt 8 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 104); dalej: "u.o.n.d.f.p." polegających na niedokonaniu w terminie zwrotu kwot środków publicznych, związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków unijnych wskazanych w prawomocnych decyzjach wskazanych w orzeczeniu, czym naruszono art. 184 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." oraz § 13 ust. 1 umów o dofinansowanie poszczególnych projektów: UDA- POKL.08.02.01-02-024/10-00 z 23 grudnia 2010 r., UDA-POKL.08.02.01-02-013/11-00 z 19 października 2011 r. oraz UDA-POKL.08.02.01-02-004/12-00 z 12 września 2012 r., który zobowiązał Beneficjenta do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w przypadku wykrycia, na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych, nieprawidłowości w wykorzystywaniu otrzymanej przez niego dofinansowania oraz wymierzyła obu Obwinionym kary pieniężne w wysokości po 9.834,42 zł każda i obciążyła ich kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości po 443,46 zł. Przedmiotowe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z 5 czerwca 2018 r. Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu (dalej: "Rzecznik") zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez W.G. oraz K.P. - polegające na niedokonaniu w terminie zwrotu kwoty środków publicznych, związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków unijnych. Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte postanowieniem z 20 sierpnia 2018 r., a pismem z 3 października 2018 r. Rzecznik złożył wniosek o ukaranie. Orzeczeniem z 12 marca 2019 r. nr RKO.WR.711.55.2018 RKO uznała Obwinionych W.G. i K. P. za odpowiedzialnych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. Po rozpoznaniu odwołania Obwinionych z GKO orzeczeniem z 16 września 2019 r. uchyliła wyżej wskazane orzeczenie RKO i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzeczeniem z 8 października 2020 r. nr RKO.WR.711.55.2018, Komisja I instancji uznała Obwinionych W.G. i K. P. za winnych popełnienia czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p., polegających na niedokonaniu w terminie zwrotu kwot środków publicznych związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków unijnych wskazanych w prawomocnych decyzjach: nr DEFS-0/9/2016 z 21 czerwca 2016 r. nakazującej zwrot 48.000,00 zł, utrzymanej w mocy decyzją nr DZF.IV.0251.226.2016.AKW.3 z 18 października 2016 r. i doręczonej 24 października 2016 r., w konsekwencji czego do popełnienia czynu doszło 8 listopada 2016 r., nr DEFS-O/8/2016 z 21 czerwca 2016 r. nakazującej zwrot 114.645,97 zł, utrzymanej w mocy decyzją nr DZF.IV.0251.227.2016.AKW.3 z 18 października 2016 r. i doręczonej 25 października 2016 r., w konsekwencji czego do popełnienia czynu doszło 9 listopada 2016 r., nr DEFS-0/7/2016 z 21 czerwca 2016 r. nakazującej zwrot 51.360,00 zł, utrzymanej w mocy decyzją nr DZF.IV.0251.228.2016.AKW.3 z 18 października 2016 r. i doręczonej 2 listopada 2016 r., w konsekwencji czego do popełnienia czynu doszło 17 listopada 2016 r., nr DEFS-O/4/2017 z 23 maja 2017 r. nakazującej zwrot 1.146,95 zł, utrzymanej w mocy decyzją nr DZF-IV.025.123.2017.MS.6 z 26 stycznia 2018 r. i doręczonej 1 lutego 2018 r., w konsekwencji czego do popełnienia czynu doszło 16 lutego 2018 r., nr DEFS-0/3/2017 z 23 maja 2017 r. nakazującej zwrot 515,66 zł, utrzymanej w mocy decyzją nr DZF-IV.O25.122.2017.MS.6 z 29 stycznia 2018 r. i doręczonej 5 lutego 2018 r., w konsekwencji czego do popełnienia czynu doszło 20 lutego 2018 r., nr DEFS-0/2/2017 z 23 maja 2017 r. nakazującej zwrot 4.884,82 zł, utrzymanej w mocy decyzją nr DZF-IV.025.121.2017.MS.8 z 23 lutego 2018 r. i doręczonej 28 lutego 2018 r., w konsekwencji czego do popełnienia czynu doszło 15 marca 2018 r., czym naruszono przepisy art. 184 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 u.f.p. oraz § 13 ust. 1 umów o dofinansowanie poszczególnych projektów: UDA- POKL.08.02.01-02-024/10-00 z 23 grudnia 2010 r., UDA-POKL.08.02.01-02-013/11-00 z 19 października 2011 r. oraz UDA-POKL.08.02.01-02-004/12-00 z 12 września 2012 r., który zobowiązał Beneficjenta do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w przypadku wykrycia, na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych, nieprawidłowości w wykorzystywaniu otrzymanego przez niego dofinansowania. RKO wymierzyła karę pieniężną w wysokości po 9.834,42 zł każdemu z Obwinionych i obciążyła każdego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości po 413,40 zł. Od przywołanego orzeczenia Obwinieni złożyli do GKO odwołanie zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uniewinnienie od zarzucanych im czynów. Orzeczeniem z 21 czerwca 2021 r., GKO na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. utrzymała w mocy orzeczenie RKO. Na powyższe orzeczenie GKO Skarżący wnieśli skargę, zaskarżając je w całości. Wyrokiem z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4592/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenie. Sąd w uzasadnieniu przytoczył treść art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p., z którego wynika, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oznacza obowiązek odnalezienia i przyjęcia na potrzeby postępowania wszystkich możliwych dowodów mających znaczenie dla sprawy. Z kolei wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego to obowiązek analizy wszystkich zebranych dowodów i wnioskowania na tej podstawie. Całość materiału dowodowego powinna służyć ustaleniu faktów. Sąd zauważył, że jak wynika z treści pisma Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 5 czerwca 2018 r. stanowiącego zawiadomienie o popełnieniu przez Skarżących czynu zawierającego znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przedstawione naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest "(...) przedmiotem postępowania karnego/postępowania w sprawie o wykroczenie/postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe" (k. 5v akt administracyjnych), zaś okoliczność ta - w ocenie WSA - nie została wyjaśniona, gdyż zarówno zaskarżone orzeczenie GKO, jak i poprzedzające je orzeczenie RKO, nie wypowiadają się w tej kwestii. Zdaniem WSA, ustalenia w tym zakresie mają znaczenie z punktu widzenia treści art. 25 u.o.n.d.f.p. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 u.o.n.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Sąd wskazał przy tym, że niezależność, o której mowa w ww. przepisie, oznacza brak związania organów uprawnionych do prowadzenia postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowiskami zajętymi w innych postępowaniach. Nadto odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych może być ponoszona niezależnie od uprzedniego poniesienia innej odpowiedzialności, a wyjątki w tym zakresie przewiduje m.in. art. 25 ust. 2 i 3 u.o.n.d.f.p. Mając zatem na uwadze informację wskazaną przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 5 czerwca 2018 r. - w ocenie WSA - zaszła potrzeba wyjaśnienia tego, czy przedstawione naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest przedmiotem któregokolwiek z postępowań wskazanych w art. 25 ust. 2 u.o.n.d.f.p. Ustalenie powyższego ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wynik pozytywny tego ustalenia mógłby stanowić, w zależności od sytuacji - czasową lub trwałą przeszkodę w kontynuowaniu postępowania. Na rozprawie 12 września 2024 r. GKO ponownie rozpoznała sprawę i wydała orzeczenie, którym na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. utrzymała w mocy orzeczenie z 8 października 2020 r. RKO. W skardze na powyższe orzeczenie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p., poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie o odpowiedzialności skarżących i utrzymanie w mocy orzeczenia wymierzającego im karę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, podczas gdy doszło do przedawnienia karalności zarzucanego Skarżącym deliktu. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest niezasadna. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p., poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie o odpowiedzialności Skarżących i utrzymanie w mocy orzeczenia RKO wymierzającego im kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, podczas gdy doszło do przedawnienia karalności zarzucanego Skarżącym deliktu. Należy wyjaśnić, że czas popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych zdefiniowany został w art. 21 u.o.n.d.f.p. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany. Za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Dla prawidłowego obliczenia terminu przedawnienia w konkretnej sprawie niezbędne pozostaje precyzyjne określenie daty popełnienia czynu. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p., karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od dnia zakończenia tego okresu. W wyżej przywołanym przepisie wskazano podstawowy termin przedawnienia karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z tym przepisem karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata, a bieg terminu przedawnienia karalności rozpoczyna się od czasu popełnienia czynu. W ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obok trzyletniego podstawowego terminu przedawnienia karalności w określonych ustawowo przypadkach wydłużono ten termin przedawnienia. Jeżeli w trakcie trwania biegu trzyletniego terminu przedawnienia karalności skutecznie wszczęto postępowanie wyjaśniające przez rzecznika dyscypliny, termin podstawowy ulega wydłużeniu o kolejne dwa lata. W przypadku wszczęcia postępowania wyjaśniającego w momencie, gdy karalność naruszenia nie ustała, przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych wydłuża się więc i wynosi nie trzy, ale pięć lat. Dodatkowo, w odniesieniu do kontrolowanego stanu faktycznego zastosowanie znajdzie szczególne uregulowanie biegu terminu przedawnienia karalności, określone w art. 38 ust. 3 u.o.n.d.f.p., zgodnie z którym w razie uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje po upływie 2 lat od dnia uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia. W przypadku wskazanym w art. 38 ust. 3 u.o.n.d.f.p. nie mamy przy tym do czynienia z wydłużeniem terminu przedawnienia wynikającym z art. 38 ust. 1 u.o.n.d.f.p., lecz z nowym terminem przedawnienia. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy ziściła się hipoteza normy prawnej z art. 38 ust. 3 u.o.n.d.f.p., bowiem wydanie przez WSA w Warszawie wyroku uchylającego prawomocne orzeczenie GKO stanowiło zdarzenie prawne skutkujące rozpoczęciem biegu nowego terminu przedawnienia karalności. Należy zauważyć przy tym, iż orzeczenie GKO z 21 czerwca 2021 r. zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z 5 grudnia 2022 r. Wyrok WSA stał się prawomocny 3 marca 2023 r. A zatem, jak trafnie wskazała GKO w odpowiedzi na skargę, karalność czynu na dzień wydania orzeczenia przez GKO nie ustała. GKO prawidłowo ponownie rozpatrzyła sprawę na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. przed upływem nowego dwuletniego terminu przedawnienia karalności, który rozpoczął bieg z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA z 5 grudnia 2022 r. Sąd nie stwierdził również żadnych innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia GKO. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.