V SA/Wa 1684/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Pismem z 28 lutego 2013 r. W. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wystawionego przez Ministra Finansów w związku z dochodzeniem należności powstałej z tytułu wykonania gwarancji udzielonej przez Skarb Państwa – Ministra Finansów w dniu 6 lipca 1992 r. na rzecz Banku Handlowego w Warszawie S.A. na zaciągnięty kredyt zagraniczny, udzielony przez włoski bank [...], w celu sfinansowania zakupu linii technologicznych do produkcji żywności dietetycznej, zgodnie z umową kredytową zawartą w dniu [...] maja 1992 r. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego, wskazując, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267); dalej: "k.p.a." możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej lub postanowienia, tymczasem tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym. Organ wskazał nadto, że wśród przepisów ustawy egzekucyjnej także brak jest normy prawnej uprawniającej organy do stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Za tego rodzaju normę nie może być uznany przepis art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.); dalej: "u.p.e.a.". Przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawach, które nie zostały uregulowane w ustawie egzekucyjnej. Skoro przepisy k.p.a., dotyczące stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do aktów administracyjnych (postanowień i decyzji), to nie można ich odpowiednio stosować do innych form działania właściwych dla postępowania egzekucyjnego, gdyż prowadziłoby to do poszerzenia zakresu przepisów k.p.a. regulujących stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył zażalenie w którym wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest prawnie uzasadniony. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w pełni stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, wystawionym przez wierzyciela, uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, natomiast nie ma przymiotu aktu administracyjnego, czyli nie jest w rozumieniu przepisów k.p.a. ani decyzją ani postanowieniem, których stwierdzenie nieważności dopuszcza w określonych stanach faktycznych art. 156 § 1 k.p.a. Również wśród przepisów u.p.e.a. brak jest normy prawnej uprawniającej organy do stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał na brak merytorycznych i formalnoprawnych podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2007 r. Skarżący zaznaczył, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nieuzasadniona. Podniósł ponadto nieistnienie po jego stronie zobowiązania z tytułu wykonania przez Skarb Państwa – Ministra Finansów gwarancji spłaty kredytu zaciągniętego przez P. w Banku Handlowym w Warszawie S.A. W piśmie z 14 kwietnia skarżący zawarł wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 44 ust. 1 oraz art. 44a ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U z 2012 poz. 657, z późn. zm.) w zakresie w jakim pozbawia dłużnika prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do kontroli legalności działania organów administracji (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Indywidualne akty administracyjne, takie jak akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd ich niezgodności z prawem. Skarga oceniana według powyższych kryteriów okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w stosunku do tytułu wykonawczego mają zastosowanie przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Z art. 156 §1 k.p.a. wynika uprawnienie organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważność decyzji dotkniętej wadami wymienionymi enumeratywnie w tymże przepisie, przy czym stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe w razie zaistnienia stanów faktycznych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Dalsze przepisy zawarte w art. 157-159 k.p.a. mają charakter przepisów proceduralnych, regulujących tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 126 k.p.a., przepisy art. 156 – 159 k.p.a. stosuje się do stwierdzenia nieważności postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap postępowania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją (bądź postanowieniem w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia) o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy jednak, co należy podkreślić, nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Stąd przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania organów administracji, do której nie odnosi się instytucja nieważności. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem jak stwierdził, tytuł wykonawczy nie jest w rozumieniu przepisów k.p.a. ani decyzją ani też postanowieniem, których stwierdzenie nieważności dopuszczają w określonych stanach faktycznych przepisy art. 156 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska Ministra Finansów co do braku formalnej podstawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego Sąd uznał to stanowisko za prawidłowe. Tytuł wykonawczy, jak słusznie wskazał Minister Finansów, jest bowiem dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z przepisami u.p.e.a., niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia egzekucji, nie ma natomiast przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a. W konsekwencji, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest orzeczenia (decyzji lub postanowienia), którego nieważność mogłaby być stwierdzona. Zgodnie zatem z art. 157 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w tym trybie. Sąd wskazuje w tym miejscu, że podziela stanowisko wyrażone przez Ministra Finansów, zgodnie z którym art. 18 u.p.e.a. nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów kpa do kwestii nie uregulowanych w tejże ustawie nie może być traktowany jako dający podstawę do stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Z art. 18 u.p.e.a. wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy kpa (w tym instytucje uregulowane w k.p.a.), jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Odwołanie z mocy art. 18 u.p.e.a. do instytucji przewidzianych w k.p.a. nie oznacza jednak, że stwierdzenie nieważności może być stosowane wobec innych form działania administracji publicznej niż postanowienia i decyzje. Organ stwierdzając brak podstaw formalnoprawnych do prowadzenia postępowania prawidłowo wydał zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw, aby skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności przepisu art. 44 ust. 1 oraz art. 44a ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, w zakresie w jakim pozbawia dłużnika prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd, z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Co prawda zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepisy zatem dopuszczają możliwość posłużenia się przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy przez sądy, w tym także administracyjne, wiedzą i autorytetem Trybunału, jednakże sam skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04, LEX 236849). Zatem pytanie prawne powinno zostać skierowane, kiedy to sąd, a nie strona, poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją RP (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II FSK 505/10, LEX nr 1151359). Zdaniem Sądu nie można uznać, aby konstytucyjność przepisów ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne zawierających podstawę prawną wystawienia tytułu wykonawczego oraz określających tryb egzekucji administracyjnej jako właściwy dla spornego obowiązku budziła uzasadnione wątpliwości. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 2 § 3 u.p.e.a. poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. W spornej sprawie Minister Finansów, reprezentując Skarb Państwa, na wezwanie Banku Handlowego w Warszawie S.A., w związku z niespłaceniem kredytu dewizowego przez P. dokonał spłaty za skarżącego, nabywając, zgodnie z art. 518 § 1 k.c. spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej spłaty. Minister Finansów uzyskał tym samym roszczenie o zwrot wydatkowanych z budżetu państwa kwot. Roszczenie to stało się wymagalne i mogło być dochodzone na drodze prawnej. Jednakże, pomimo przekazania ustawą o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne dochodzonego roszczenia na drogę egzekucji administracyjnej, z uwagi na cywilnoprawny charakter dochodzonej należności istnieje możliwość prowadzenia sporu sądowego co do istnienia i treści egzekwowanego obowiązku przed sądem powszechnym. W przypadku gdy zobowiązany uzyska prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające, że nie ciąży na nim obowiązek zapłaty lub że powinien on zapłacić niższą kwotę niż określona w tytule wykonawczym, to dalsze prowadzenie egzekucji tej należności będzie niedopuszczalne. Dlatego też ustawodawca w art. 35a u.p.e.a. wskazał, że jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.