V SA/Wa 1695/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. H. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; W dniu [...] stycznia 2009 r. obywatelka [...] S. H. wystąpiła do Wojewody [...] z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uzasadniając go prowadzeniem działalności gospodarczej w ramach "S." spółka komandytowa oraz wieloletnim pobytem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza przyczynia się do tworzenia nowych i stabilnych miejsc pracy. W ocenie organu wyniki finansowe "S." spółka komandytowa nie rokują wzrostu inwestycji, transferu technologii, a stosunkowo niewielka wysokość dochodów Spółki wyklucza możliwość tworzenia nowych, stabilnych miejsc pracy. Ponadto, organ wskazał, iż cudzoziemka nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu, w związku z czym nie spełnia warunków określonych w art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694, z późn. zm.). Od powyższej decyzji S. H. wniosła odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie wnioskowanego zezwolenia. W przedmiotowym odwołaniu wskazano, iż Wojewoda [...] rozpatrując sprawę nie uwzględnił krótkiego okresu funkcjonowania "S." spółka komandytowa oraz możliwości jej dalszego rozwoju. Odnosząc się do zarzutu Wojewody [...] dot. braku stabilnego i regularnego źródła dochodu Strona wskazała, iż posiada środki finansowe zgromadzone na dwóch rachunkach bankowych wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania Siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 2 oraz art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a także art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.): dalej: “k.p.a.". W wyniku rozpatrzenia odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] sierpnia 2009 r. działając w oparciu o art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 2 i art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i związku z art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, iż wnioskodawczyni przebywała ostatnio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonego jej przez Wojewodę [...] zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Wraz z cudzoziemką na terytorium Polski przebywają również: mąż – R. B. oraz synowie – S. B. i małoletni L. B.. Pobyt zainteresowanej na terytorium Polski jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej w ramach spółki komandytowej "S.", której wspólnikami są: S. H. oraz R. B.. Umowa o zawiązaniu spółki komandytowej "S." została zawarta w dniu [...] września 2007r. w formie aktu notarialnego, jednak faktyczną działalność firma podjęła w grudniu 2007 r. Cudzoziemka jest komplementariuszem w w/w Spółce. Organ podał również, iż z akt sprawy wynika, że w ramach przedmiotu działalności Spółka zajmuje się sprzedażą detaliczną [...]. Ponadto wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego wnioskodawczyni dołączyła do akt sprawy kserokopie trzech umów o pracę zawartych z obywatelkami polskimi w dniu [...] kwietnia 2009 r. na pół etatu, na czas określony do dnia [...] października 2009 r. z wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości [...] złotych brutto. Szef Urzędu wskazał także, iż z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) PIT-36, wynika, że cudzoziemka wraz z mężem w 2007 r. osiągnęła dochód w wysokości [...] zł (około 234 zł miesięcznie), zaś w 2008 r. – [...] zł (około 790 zł miesięcznie). Ponadto zauważył, iż z tytułu najmu lokalu mieszkalnego w C. wnioskodawczyni wraz z rodziną ponosi miesięczne koszty w wysokości 220 zł, a dodatkowo również koszty z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 190 zł. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż wykazane dochody nie są wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania 4-osobowej rodziny. W ocenie Szefa Urzędu brak było podstaw do stwierdzenia, iż wnioskodawczyni udokumentowała spełnianie przesłanki z art. 53b ust 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, tj. posiadanie stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu. Przy dokonywaniu powyższej oceny organ odwoławczy uwzględnił dołączone do akt sprawy zaświadczenia wydane przez pracowników Banku [...] w C., z których wynika, iż cudzoziemka posiada środki finansowe zgromadzone na rachunkach bankowych w wysokości: [...]zł i [...] zł, jednak wskazał, iż suma środków pieniężnych zgromadzona na rachunkach bankowych ma ze swojej natury charakter wyczerpywalny. Szef Urzędu oceniając nastepnie zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach prowadzoną przez cudzoziemkę działalność gospodarczą pod kątem czy jest ona korzystna dla polskiej gospodarki narodowej stwierdził, że spółka komandytowa "S." nie wykazuje cech korzystności dla polskiej gospodarki, nie charakteryzuje się stabilnością ekonomiczną, a w związku z tym nie daje obecnie rękojmii generowania korzyści w przyszłości. Ponadto w ocenie organu odwoławczego cudzoziemka nie udokumentowała, iż Spółka przyczynia się do poprawy sytuacji na lokalnym rynku pracy, a wręcz przeciwnie – wskazał, iż z akt sprawy można domniemywać, że obywatele polscy zostali zatrudnieni dla potrzeb niniejszego postępowania. Decyzja Szefa Urzędu z [...] sierpnia 2009 r., stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której S. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji cudzoziemka zarzuciła: - obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53b ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Cudzoziemka podkreśliła, iż z zaskarżonych decyzji wynika, że głównym powodem odmowy udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia jest fakt, z którym nie może się zgodzić, iż nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny. Cudzoziemka w treści skargi wskazała, iż jej zdaniem kwota, którą posiada na rachunku bankowym, zapewnia utrzymanie dla czteroosobowej rodziny na poziomie wystarczającym, wyższym niż wysokość dochodu, od której przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, zgodnie z ustawą z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, prowadzona przez nią wraz z mężem spółka "S.", prowadzi działalność korzystną dla gospodarki, osiąga stopniowo coraz wyższe zyski, a także przyczynia się do tworzenia miejsc pracy (zatrudnia 3 pracowników), zatem wypełnia dyspozycję art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Do skargi cudzoziemka dołączyła: rachunek zysków i strat za okres od [...] stycznia do [...] sierpnia 2009 r., zaświadczenie o stanie majątkowym spółki, zeznanie podatkowe za rok 2007 i 2008, uchwałę nr [...] o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego za 2008 r., uchwałę nr [...] o podziale zysku za rok 2008. W dniu [...] lutego 2010 r. skarżąca nadesłała wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do pisma dokumentów: zeznania podatkowego za rok 2009, zaświadczenia o stanie majątkowym Spółki z dnia [...] stycznia 2010 r., uchwały nr [...] o podziale zysku za rok 2009. Ponadto w dniu [...] lutego 2010 r. ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik złożył pismo procesowe, w którym w ślad za argumentacją przedstawioną w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 53b ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędną wykładnię. W opinii autora pisma uchybienia te dają podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji w całości. Pełnomocnik podkreślił, iż wielkość osiąganych przez skarżącą dochodów nie została przez organ właściwie oszacowana. Organ nie wziął pod uwagę dochodów skarżącej za okres styczeń-listopad 2007 r. z działalności opodatkowanej w sposób zryczałtowany, skupiając się jedynie na grudniowych zyskach Spółki z 2007 r.; posiadanych oszczędności, wartości firmy, a także faktu, iż cudzoziemcy planują rozszerzenie działalności, otwarcie nowego lokalu, powiększenie istniejącego asortymentu, a także zatrudnienie kolejnych osób. Powyższe, w ocenie autora pisma, potwierdza również, iż działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą jest korzystna dla gospodarki narodowej. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Szef Urzędu podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Materialnoprawną podstawę decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP na czas oznaczony stanowi art. 53 ustawy o cudzoziemcach. Wobec tego, że skarżąca we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony powołała się na przesłankę prowadzenia działalności gospodarczej w ramach spółki komandytowej "S." z siedzibą w C., ocenie podlegała ta działalność skarżącej. Stosownie do treści art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystną dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającą się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy jeżeli okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadnia jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Stosownie zaś do art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 jest obowiązany posiadać stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. W świetle przedstawionych przez cudzoziemkę w trakcie postępowania przed organem I instancji deklaracji podatkowych PIT-36, w 2007 roku uzyskała ona dochód z działalności w formie spółki komandytowej w wysokości [...]zł, natomiast w 2008 roku dochód wyniósł [...] zł. Analiza uzyskiwanych przez skarżącą dochodów prowadzi zatem, w ocenie organu odwoławczego, do wniosku, iż wnioskodawczyni nie udokumentowała spełnienia przesłanki z art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Powyższych ustaleń faktycznych dokonano jednak bez podjęcia czynności procesowych mających na celu rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Podkreślić należy bowiem, iż skarżąca faktyczną działalność w formie Spółki rozpoczęła dopiero w grudniu 2007 r. Ocena wysokości dochodów nie powinna zatem abstrahować od faktu, iż prowadzona przez nią działalność stanowi kontynuację działalności gospodarczej wpisanej do ewidencji prowadzonej przez Burmistrza C. w dniu [...] sierpnia 2004 r., który to wpis został wykreślony z dniem [...] listopada 2007 r. Na powyższą okoliczność powołał się Wojewoda [...] w decyzji z [...] marca 2008 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wskazując w uzasadnieniu, że wyniki finansowe osiągnięte we wcześniejszych latach prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pozwalają rokować, że prowadzona przez cudzoziemkę wspólnie z mężem działalność może przynieść korzyści dla gospodarki narodowej. Analizując kompletny materiał dowodowy dotyczący wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącą, organ odwoławczy winien zatem uwzględnić również przedstawione przez cudzoziemkę w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem z [...] stycznia 2008 r. deklaracje podatkowe określającej wysokość przychodu z działalności prowadzonej na własne nazwisko w 2007 r. W ocenie organu odwoławczego, cudzoziemka nie wykazała również, aby działalność prowadzona w ramach spółki "S." mogła zostać oceniona jako korzystna dla gospodarki narodowej. Dokonaną w tym zakresie ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać należy za naruszającą zasadę swobodnej oceny dowodów. Brak jest bowiem wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania. Ustawa o cudzoziemcach ustanawia, obok przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie przepisów obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, dodatkowy katalog przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Należy zaznaczyć, iż wskazanie w ustawie o cudzoziemcach na działalność gospodarczą korzystną dla gospodarki narodowej, uzasadnia pogląd organu odwoławczego, iż jednym z kryteriów oceny wpływu prowadzonej przez cudzoziemkę działalności na gospodarkę narodową może być wysokość dochodów uzyskiwanych przez skarżącą i związana z nią wysokość wpłacanych do budżetu państwa podatków. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasadnie przyjął również, iż z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu społecznego, celowe jest promowanie rozwoju podmiotów przynoszących znaczne korzyści finansowe, natomiast ograniczanie dostępu do rynku spółek, które wykazują niewielkie dochody. Dokonana w powyższym kontekście ocena dochodowości prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej jest jednak pobieżna i nie uwzględnia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Z przedstawionych przez skarżącą sprawozdań finansowych wynika, iż spółka "S." osiągnęła: w 2007 r. dochód [...] zł, zaś w 2008 r. dochód wyniósł [...]zł. Natomiast ze złożonego przy piśmie z [...] czerwca 2009 r. oświadczenia prowadzącej księgowość J. B. wynika, iż w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2009 r. Spółka osiągnęła dochód w wysokości [...] zł (k. 31 akt adm. organu II instancji). Powyższe dane wskazują, w ocenie strony, na poprawę sytuacji finansowej Spółki oraz świadczą o rozwoju prowadzonej działalności. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika jednak, aby przedstawiona przez stronę argumentacja została poddana wnikliwej analizie. Dokonując ustaleń faktycznych w tym zakresie, Szef Urzędu, powołując się jedynie na dochody z 2007 i 2008 r., uznał, iż Spółka nie charakteryzuje się stabilnością ekonomiczną, a w związku z tym nie daje obecnie rękojmi generowania korzyści w przyszłości. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, iż organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania rozpatruje sprawę w całości od początku. Szef Urzędu, jako organ odwoławczy o charakterze reformatoryjnym, dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, winien uwzględnić zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ II instancji ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. Wzrastająca dochodowość Spółki wskazywała na potrzebę dokonania przez Szefa Urzędu ponownej analizy stanu działalności, kondycji przedsiębiorstwa, jego pozycji i znaczenia na dzień wydania decyzji. Powyższe oznacza, iż analizę dochodowości Spółki należy uznać za dokonaną z naruszeniem prawa procesowego, polegającym na nierespektowaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całościowego materiału dowodowego. Organ odwoławczy zasadnie uznał, iż sam fakt zatrudniania przez Spółkę trzech obywatelek polskich, na podstawie umów o pracę na czas określony od dnia [...] kwietnia do [...] października 2009 r., w wymiarze ½ etatu, z wynagrodzeniem [...]zł brutto, nie może automatycznie przesądzać, iż działalność gospodarcza w ramach takiego podmiotu jest korzystna dla polskiej gospodarki. Powołując argument tej treści organ odwoławczy ograniczył się jednakże tylko do stwierdzenia, iż zatrudnienie pracowników miało miejsce po wydaniu negatywnej decyzji przez Wojewodę [...]. Organ odwoławczy nie dokonał w szczególności analizy stanu zatrudnienia w kontekście podnoszonej przez stronę skarżącą argumentacji wskazującej na uzyskanie przez Spółkę dopiero w 2009 r. takiego poziomu dochodów, który pozwolił na stworzenie nowych miejsc pracy, jak również w kontekście wpływu zatrudnienia trzech osób na lokalny rynek pracy charakteryzujący się wysokim, stale rosnącym poziomem bezrobocia. Stanowiło to naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., której istota polega na wyczerpującym zbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego stosowania prawa. Reasumując – Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zaniechał podjęcia wszelkich czynności procesowych, zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronną ocenę kondycji finansowej firmy prowadzonej przez skarżącą oraz ocenę jej osobistej sytuacji materialnej i zdolności do zapewnienia sobie i członkom rodziny należytego utrzymania. W konsekwencji, ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok SN z dnia 23 11 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPU 1995, nr 7, poz. 83). Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu - miały wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane przez Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.