V SA/Wa 1719/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie orzeczenia o nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. w sprawie absolutorium dla Burmistrza W. za 2017 rok; oddala skargę. Uchwałą z 28 czerwca 2018 r. Nr [...] Rada Miejska w W. (dalej: ,,Skarżąca’’) nie udzieliła absolutorium Burmistrzowi W. za 2017 r. Kolegium Regionalnej lzby Obrachunkowej w W. (dalej: ,,Kolegium Izby’’) uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza W. za 2017 rok z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: ,,ustawa o samorządzie gminnym’’ lub ,,u.s.g.’’). W podstawie prawnej powołano art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 11 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 561; dalej: ,,u.r.i.o’’). W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w W. zawnioskowała do Rady Miejskiej o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi W. z tytułu wykonania budżetu Gminy W. za 2017 rok. Do powyższego wniosku Skład Orzekający Regionalnej lzby Obrachunkowej w W. wniósł uwagi, albowiem zdaniem Składu Orzekającego analiza przedmiotowego wniosku nie wykazała wystarczających przesłanek do uznania, że Komisja Rewizyjna dokonała skonkretyzowanej i dostatecznie udokumentowanej oceny całokształtu stopnia wykonania budżetu. Samo uzasadnienie w bardzo ograniczonym stopniu obrazowało sposób dochodzenia do przedstawionego wniosku o nieudzielenie Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu. We wniosku brak było konkretnych zarzutów, nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z wykonaniem budżetu, a także nie sformułowano zarzutów pod adresem Burmistrza. Poza tym ,,Komisja Rewizyjna nie zajęła stanowiska w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu", z kolei ,,Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w W. pozytywnie rozpatruje sprawozdanie finansowe Gminy W. za 2017 rok". Zdaniem Kolegium Izby brak jest wystarczających podstaw do uznania, że Rada Gminy dokonała oceny całokształtu wykonania budżetu odzwierciedlonego w sprawozdaniu. Rada nie dokonała kompleksowej oceny zgodności budżetu uchwalonego i wykonanego. Budżet Gminy w 2017 r. wykonany został w stopniu nieznacznie odbiegającym od wielkości zaplanowanych (dochody - 97,13 % planu, wydatki - 96,7 % planu). Rada Gminy nie dokonała całościowego podsumowania wykonania budżetu. Podczas debaty absolutoryjnej Rada nie wykazała, aby budżet został zrealizowany nieprawidłowo. Zgodnie z przepisami w zakresie procedury absolutoryjnej Rada winna ocenić stronę merytoryczną wykonania budżetu. Ocena ta nie może być efektem niezadowolenia Rady z całokształtu działania organu wykonawczego lub wynikać z przesłanek natury personalnej. Kolegium Izby wskazało, że Radni przy ocenie wykonania budżetu, oceniając stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych, skoncentrowali się na niektórych wydatkach inwestycyjnych, nie rozważając jaki był ich wpływ na wielkość rozbieżności pomiędzy planem a wykonaniem. Nie dokonali też oceny, w przypadku niewykonania części zadań inwestycyjnych, przyczyn ich niewykonania, jak również ewentualnej odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Zdaniem Kolegium Izby ocena wykonania budżetu, dokonana podczas sesji Rady Miejskiej była znikoma, wyrywkowa i jednostronna, dotyczyła tylko wybranych pozycji wydatków, a pozostała część dyskusji dotyczyła innych niż budżetowe sfery działania organu wykonawczego. Reasumując, w ocenie Kolegium Izby, Rada Miejska w W., winna była dokonać oceny uchwalonego przez siebie budżetu za 2017 rok, biorąc pod uwagę, na ile obiektywne warunki miały wpływ na jego realizację. W skardze wniesionej na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie prawa procesowego tj.: 1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów skutkujące stwierdzeniem, że ocena wykonania budżetu była znikoma, wyrywkowa i jednostronna podczas gdy była ona całościowa i obejmowała nie tylko wykonanie budżetu w ramach Urzędu Miejskiego w W., ale obejmowała ona również nieudolności w zarządzaniu miastem jak również majątkiem Gminy W. w postaci chociażby udziałów w miejskich spółkach komunalnych; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na bezkrytycznym i wręcz naiwnym przyjęciu przez Regionalną Izbę Obrachunkową, że wykonanie budżetu przez Panią Burmistrz jest wysokie, podczas gdy, nie byłoby ono tak wysokie, gdyby Rada Miejska na kolejnych sesjach Rady Miejskiej w W. nie przyjmowała zaproponowanych przez Panią Burmistrz zmian w budżecie. Wykonany budżet został wykonany niemalże w 100 % wyłącznie dzięki postawie radnych, którzy chcąc ratować reputacje Pani Burmistrz zmieniali na kolejnych sesjach budżet w celu dostosowania go do realiów pracy Urzędu; 3) art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wkroczenie przez Regionalną lzbę Obrachunkową w wyłączne kompetencje Rady Miejskiej w W. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwal w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. W odpowiedzi na skargę Kolegium Izby wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia burmistrzowi absolutorium z tego tytułu. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia burmistrzowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia burmistrzowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 28a ust. 2 u.s.g.). Z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej: ,,ustawa o finansach publicznych’’ lub ,,u.f.p.’’) wynika natomiast, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. Różny jest charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować wójt (burmistrz) gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Organ wykonawczy winien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy tenże pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu, ani też żadnych szczególnych upoważnień. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów spowodowane może być czynnikami zewnętrznymi, na które organ wykonawczy gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie, ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe, zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej, pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie mają większego wpływu czy pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych dotykających podatników. Kwoty wydatków budżetowych, planowane przez radę gminy, są wielkościami maksymalnymi nakładów na poszczególne cele i mają inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są wiążące dla burmistrza jako wykonawcy budżetu, w zakresie, w jakim wyznaczają granice jego legalnego zachowania przez zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian. Ujęte w budżecie jednostek samorządu terytorialnego wydatki oraz łączne rozchody stanowią zatem nieprzekraczalny limit. Nie oznacza powyższe, że przewidziane kwoty wydatków na poszczególne zadania mają charakter bezwzględny. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada burmistrz. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, iż prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, iż burmistrz odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie. Należy też mieć na uwadze, że na etapie podejmowania uchwały budżetowej nie są możliwymi do przewidzenia wszelkie stany wymagające sfinansowania z budżetu, jak również wszystkie okoliczności związane z realizacją przewidzianych w budżecie zadań. Należy również wskazać, że instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której burmistrz - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1053/08, WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2504/06, z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2035/12). Żadne inne aspekty działalności burmistrza, w tym i tzw. całokształt tej działalności, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę. W ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy, Kolegium Izby zasadnie uznało, że kontrola absolutoryjna została przeprowadzona przez Radę Miejską w W. nieprawidłowo, ponieważ brak było merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez radę wykonania budżetu za rok 2017. przez Burmistrza W. Podczas dyskusji na sesji Radni nie sformułowali zarzutów co do zgodności z prawem i rzetelności sporządzonego sprawozdania z wykonania budżetu za 2017 r. Rada Miejska nie dokonała oceny całokształtu wykonania budżetu zawartego w sprawozdaniu z wykonania budżetu. Komisja Rewizyjna nie zaopiniowała sprawozdania z wykonania budżetu, natomiast pozytywnie rozpatrzyła sprawozdanie finansowe Gminy W. za 2017 r. Zdaniem Sądu Rada Miejska przy ocenie wykonania budżetu, wbrew wskazanym wyżej zasadom, nie oceniała wykonania budżetu kompleksowo, a Radni skoncentrowali się na niektórych wydatkach inwestycyjnych. W tej sytuacji należy podkreślić, że jeżeli chodzi o realizację budżetu Gminy W. za 2017 r. to dochody zostały zrealizowane w 97,13 % planu, zaś wydatki w 96,7 % planu. Jest to zatem wysoki poziom procentowy wykonania budżetu. Podkreślić należy, że Rada nie wykazała aby budżet został zrealizowany nieprawidłowo. Słuszna jest zatem konkluzja Kolegium Izby, że ocena wykonania budżetu przeprowadzona na sesji Rady Miejskiej była znikoma, wyrywkowa i jednostronna. W szczególności Rada nie odniosła się do najistotniejszych kwestii w procedurze absolutoryjnej, a dotyczących: stanu planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym oraz zawinienia organu wykonującego budżet. Reasumując należy stwierdzić, że Kolegium w sposób uprawniony uznało, iż brak było merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez Radę Miejską w W. wykonania budżetu za 2017 r. Radni przy ocenie wykonania budżetu, oceniając stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych, skoncentrowali się tylko na niektórych wydatkach inwestycyjnych. Nie dokonali też oceny, w przypadku niewykonania części zadań inwestycyjnych, przyczyn ich niewykonania, jak również ewentualnej odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Pozwalało to na stwierdzenie, że kontrola absolutoryjna została przeprowadzone wadliwie. Organ nadzoru prawidłowo zatem orzekł, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g w związku z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o, o nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza W. Mając na uwadze wskazane koliczności, wobec bezzasadności skargi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).