V SA/Wa 172/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , Protokolant ref.staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "T." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], z późniejszymi zmianami, Minister Finansów udzielił Spółce T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Skarżąca) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora wyścigów konnych w punktach przyjmowania zakładów, określonych w punkcie III ww. decyzji. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r., uzupełnionym pismem z [...] października 2013 r., Spółka wystąpiła do Ministra Finansów o dokonanie zmiany ww. decyzji poprzez zmianę adresów punktów przyjmowania zakładów wzajemnych wskazanych w pkt III ppkt 70, 109 oraz 165 (obecnie ppkt 46, 76 oraz 105) decyzji. Przychylając się częściowo do wniosku Skarżącej Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] października 2012 r. w zakresie dotyczącym zmiany adresów dwóch punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, określonych w pkt III ppkt 46 oraz 76 decyzji. Z kolei co do punktu przyjmowania zakładów wzajemnych wskazanego pkt III ppkt 105 decyzji udzielającej zezwolenie, zlokalizowanego w O. przy ul. [...], Minister Finansów otrzymał z Izby Celnej w K. informację, zgodnie z którą Skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności w tym punkcie oraz nie poinformowała o tym fakcie naczelnika właściwego urzędu celnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] z późn. zm. w części dotyczącej pkt III ppkt 105. Po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania, Minister Finansów, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], cofnął Spółce zezwolenie z dnia [...] października 2012 r., w części dotyczącej pkt III ppkt 105, tj. punktu przyjmowania zakładów wzajemnych zlokalizowanego w O. przy ul. [...], w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności w przedmiotowym punkcie. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzja z dnia [...] września 2014 r. został zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 718/15 oddalił skargę Spółki. W związku z cofnięciem zezwolenia w części objętej wnioskiem Spółki z dnia [...] września 2013 r., tj. w zakresie punktu zlokalizowanego w O. przy ul. [...], organ I instancji uznał wniosek Strony w sprawie zmiany ww. adresu punktu przyjmowania zakładów wzajemnych za bezprzedmiotowy i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie tego wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Minister Finansów, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ zaznaczył, że w związku z faktem wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. cofającej Spółce zezwolenia z dnia [...] października 2012 r. na urządzanie zakładów wzajemnych - totalizatora wyścigów konnych, w części dotyczącej punktu przyjmowania zakładów wzajemnych wymienionego w pkt III ppkt 105 i jej wejściem do obrotu prawnego, Minister Finansów działając jako organ I instancji, słusznie uznał wniosek Spółki z dnia [...] września 2013 r. za bezprzedmiotowy i tym samym umorzył postępowanie w sprawie. Minister Finansów podkreślił, iż w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji zobowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny zaistniały w chwili orzekania. Tym samym nie mógł pominąć faktu, że Minister Finansów rozpatrzył odwołanie Spółki złożone od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w zakresie cofnięcia w części zezwolenia z dnia [...] października 2012 r. i decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaznaczył, iż stosownie do art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm; dalej: Ordynacja podatkowa), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem Ministra bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W jego ocenie sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem z obrotu prawnego wyeliminowane zostało zezwolenie z dnia [...] października 2012 r. udzielone Skarżącej na urządzanie zakładów wzajemnych - totalizatora wyścigów konnych, w części odnoszącej się do pkt III ppkt 105, a zatem w zakresie punktu, o którego zmianę wniosła Spółka przy piśmie z dnia [...] września 2013 r. Tym samym, bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie wniosku o dokonanie zmiany ww. punktu, w szczególności, że decyzja cofająca w części przedmiotowe zezwolenie, w wyniku utrzymania jej w mocy, stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 638/12 zgodnie z którym: "Pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o których mowa w tym zezwoleniu, zachodzi merytoryczny konflikt. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć niejako równolegle. Wszczęcie w takiej sytuacji postępowania w sprawie korekty punktów gier przeczyłoby (...) zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (dotyczącego cofnięcia zezwolenia) a także skutkowałby wewnętrzną kolizją w ramach tożsamości (jedności) materialnej sprawy administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku omawianego zbiegu postępowań, pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie sposób bowiem zaakceptować poglądu (jego racjonalności), iż dopuszczalne jest modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony." Za niezasadny uznał Minister zarzut Spółki naruszenia przez organ I instancji art. 212 w zw. z art. 121 § 1, 127 oraz 128 Ordynacji podatkowej. W złożonym odwołaniu Strona podniosła, że Minister Finansów, wydając zaskarżone rozstrzygniecie pominął okoliczność, że decyzja cofająca Spółce w części ww. zezwolenie nie była ostateczna (Spółka złożyła od niej odwołanie), a zatem organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów. Minister Finansów podkreślił, iż decyzja organu I instancji cofająca Spółce w części zezwolenie z dnia [...] października 2012 r. była skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego i wiązała organ. Zgodnie bowiem z art. 212 Ordynacji podatkowej, organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej wejścia do obrotu prawnego wskutek doręczenia. Zasada ta znajduje zastosowanie zarówno w odniesieniu do decyzji ostatecznych (od których nie służą zwyczajne środki zaskarżenia, takie jak odwołanie), jak i nieostatecznych. Od momentu wprowadzenia takiej decyzji do obrotu, jakakolwiek jej zmiana (pod względem treści lub formalnym) może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania. Dlatego też organ, który wydał rozstrzygnięcie, nie może już wycofać się samodzielnie (stosując np. czynności pozaprocesowe) ze stanowiska zajętego w decyzji. Związanie organu decyzją, w tym przypadku wydaną w zakresie cofnięcia w części ww. zezwolenia, trwa przez cały okres pozostawania decyzji w obrocie prawnym. W ocenie Ministra do tego czasu wprost nielogiczny byłby zabieg polegający na nierespektowaniu przez ten sam organ swojej własnej decyzji i nieuwzględnianiu swojego rozstrzygnięcia w sprawach, na które owo rozstrzygnięcie ma wpływ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 128 oraz art. 239a Ordynacji podatkowej przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie podlega wykonaniu w tym sensie, że skutecznie eliminuje z obrotu prawnego ostateczną decyzję udzielającą Spółce zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych - totalizatora wyścigów konnych w punkcie przyjmowania zakładów w O., ul. [...] (tj. decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...] z późn. zm.), podczas gdy w świetle ww. przepisów, regułą na gruncie Ordynacji podatkowej jest, iż jedynie ostateczne decyzje podlegają wykonaniu, 2. naruszenie art. 212 w zw. z art. 239a Ordynacji podatkowej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zasada wyrażona w art. 212 Ordynacji podatkowej znajduje zastosowanie zarówno w odniesieniu do decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, że organ oparł rozstrzygniecie na decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., od której Spółka skutecznie wniosła odwołanie czym dodatkowo naruszył art. 127 Ordynacji podatkowej. Przedstawiając powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], a także o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz Skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakreślonych tymi przepisami granicach, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Podstawę umorzenia postępowania z wniosku Skarżącej o zmianę decyzji Ministra Finansów z [...] października 2012 r. nr [...] w zakresie pkt III ppkt 105 (tj. punktu przyjmowania zakładów wzajemnych zlokalizowanego w O. przy ul. [...]) stanowił art. 208 §1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postepowania. W świetle powyższej regulacji prawnej obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok WSA w Lublinie, I SA/Lu 451/09, LEX nr 532454). Bezprzedmiotowość oznacza sytuację, w której organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zatem orzeczenie o umorzeniu ma charakter formalny, kończący postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie niesporne jest, że umorzenie postępowania przez Ministra Finansów, z wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie zakładów wzajemnych, w odniesieniu do lokalizacji jednego z punktów przyjmowania tych zakładów (w O. przy ul. [...]) nastąpiło decyzją z [...] czerwca 2014 r., tj. w dacie gdy w obrocie prawnym pozostawała nieostateczna decyzja tego organu z [...] czerwca 2014 r. o cofnięciu Skarżącej zezwolenia w zakresie powyższego punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. Niesporne jest również, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji z [...] października 2014 r. w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. cofającą zezwolenie w powyższym zakresie. Podstawowym zarzutem podnoszonym przez Spółkę jest oparcie się przez Ministra Finansów, przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych, na nieostatecznej decyzji tego organu z [...] czerwca 2014 r. o cofnięciu zezwolenia w części dotyczącej jednego z punktów przyjmowania zakładów wzajemnych. Z okoliczności tej Skarżąca wywodzi także nieprawidłowość zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z [...] października 2014 r., którą utrzymano w mocy pierwotną decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do argumentów Skarżącej należy zauważyć, że organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania czy zażalenia rozpoznaje sprawę w całości od początku, przy czym obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny zaistniały również w trakcie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2003 r., SA/Bd 2154/03, POP 2004, z. 1, poz. 2). W art. 233 Ordynacji podatkowej zawarty został katalog rodzajów rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy, które determinują sposób zakończenia postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu Minister Finansów, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2014 r., wywiązał się w sposób prawidłowy z powinności organu odwoławczego. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Ministra Finansów z [...] września 2014 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia Skarżącej w odniesieniu do punktu przyjmowania zakładów w O. przy ul. [...] - co zostało uwzględnione przez organ orzekający jako okoliczność świadcząca o bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o zmianę zezwolenia. Wobec ostatecznego cofnięcia zezwolenia Skarżącej w powyższej części w sprawie z wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia wystąpił brak przedmiotu postępowania uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego. Zatem sprawa zmiany zezwolenia utraciła swój byt co oznacza, że organ nie był władny czy też zobowiązany do merytorycznego jej zakończenia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oraz w świetle art. 233 Ordynacji podatkowej brak było również podstaw do uchylenia, po rozpatrzeniu odwołania, decyzji o umorzeniu postępowania z [...] czerwca 2014 r. Wobec powyższego w sprawie nie mogą mieć pierwszorzędnego znaczenia argumenty Skarżącej wskazujące na naruszenie podniesionych w skardze przepisów Ordynacji podatkowej, ponieważ odnoszą się one do okoliczności faktycznych w jakich wydana została decyzja ,,pierwszoinstancyjna’’ i nie uwzględniają możliwości orzeczniczych organu odwoławczego, określonych w art. 233 Ordynacji podatkowej. Argumenty te nie wskazują w żaden sposób na możliwość wydania innego rozstrzygnięcia niż umorzenie postępowania z wniosku o zmianę zezwolenia. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Ponadto Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy, uznając decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.