V SA/Wa 1740/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr decyzji [...] i 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor [...] Oddziału [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z [...] kwietnia 2008r. Nr [...], działając w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwany dalej kpa) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w W. z [...] stycznia 2008r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania M. W. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wnioskiem z [...] sierpnia 2007r. M. W. wystąpił do [...] Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w W. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt wraz z załącznikami informującymi o przekazaniu gospodarstwa [...] oraz o zgłoszeniu tego faktu do instytucji nadzorujących gospodarstwo rolne. Z załączonego aktu notarialnego nr [...] wynika, iż S. W. ([...] wnioskodawcy) oraz M. W. byli [...] nieruchomości (pow. [...] ha) położonej w S. W roku 2007 S. W. przekazał swój udział M. W. aktem notarialnym nr [...] z [...] stycznia 2007r. Decyzją z [...] stycznia 2008r., Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w W., powołując w podstawie prawnej na art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003r., nr 229, poz. 2273 z późn.zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., nr 174, poz. 1809 z późn.zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa - odmówił M. W. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż przekazanie zobowiązania rolnośrodowiskowego na współwłaściciela, który nie był w zobowiązaniu jest możliwe w przypadku spełnienia niezbędnych formalności zgodnie z § 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich. Organ I instancji stwierdził następnie, iż wnioskodawca złożył wszystkie wymagane dokumenty w sprawie, ale nie dotrzymał terminu 35 dni od dnia formalnego przeniesienia posiadania gospodarstwa, a termin ten jest terminem materialno-prawnym wynikającym z rozporządzenia, a zatem nie podlega przywróceniu. W odwołaniu z [...] lutego 2008r., (data wpływu do organu) M. W. wyjaśnił, iż decyzja Kierownika Biura [...] ARiMR-u jest krzywdząca i tendencyjna dla adresata. Autor odwołania wyjaśnił, iż przejęcie gospodarstwa było spowodowane pogorszeniem się stanu zdrowia [...], ponadto Kierownik Biura [...] ARiMR, jego zdaniem w sposób celowy i zamierzony nie udzielił odpowiedzi o zajętym stanowisku w przedmiotowej sprawie, na częste telefoniczne interwencje w organie ze strony wnioskodawcy, odpowiedzi pracowników brzmiały: "sprawa w konsultacji". Co w opinii producenta rolnego stanowiło rażące naruszenie art. 35 § 1 kpa., i dodatkowo naraziło go na nieuzasadnione koszty. M. W. przyznał, iż dokonał wszelkich formalności związanych z przejęciem gospodarstwa rolnego oraz płatności rolnośrodowiskowcych i ekologicznych, o czym powiadomił Biuro [...] ARiMR i [...] Inspektorat Jakości H. A. R.-S. w W. Zainteresowany podpisał również umowę ze spółką "E." na prowadzenie kontroli w jego gospodarstwie [...]. Kontrola odbyła się [...] sierpnia 2007r., i nie wykazała zastrzeżeń w stosunku do prowadzonej przez M. W. działalności. Wnoszący odwołanie producent rolny wyjaśnił, iż płynne przekazanie gospodarstwa w roku [...], nie spowodowało zakłóceń w funkcjonowaniu i obsłudze gospodarstwa, które może się poszczycić faktem, iż jako jedyne w gminie B. jest gospodarstwem [...], pełniąc przy tym dodatkowo rolę informacyjno-oświatową w regionie. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r., Dyrektor [...] Oddziału [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w W. z [...] stycznia 2008r. Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zgodnie z § 14 w/w Rozporządzenia, w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (nowelizacja z 14 marca 2007r.) w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do Kierownika Biura [...] Agencji i zobowiąże się do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Termin 35 dni na złożenie wniosku o przejęcie zobowiązania i płatności jest uprawnieniem materialno-prawnym i strona może skorzystać z uprawnienia, jeśli dotrzyma wskazanego terminu. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w W. podał w treści uzasadnienia decyzji, iż konsekwencją nie dotrzymania 35-dniowego terminu przez M. W. na złożenie wniosku oraz na zaciągnięcie w/w zobowiązania jest odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Formalnie, co przyznał organ odwoławczy wniosek o przekazanie wpłynął do Biura [...] w sierpniu 2007r., natomiast załączone oświadczenie o przekazaniu oraz podpisany wniosek mają datę z kwietnia 2007r. (brak potwierdzenia wpłynięcia tego wniosku), zaś termin na złożenie wniosku o przejęcie minął z dniem [...] marca 2007r. W dniu [...] maja 2008r. M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem składającego skargę, organ odwoławczy przedstawił błędnie fakty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Skarżący podniósł, iż uznając że umowa zniesienia współwłasności nie jest równoważna z przeniesieniem faktycznego stanu posiadania, które nastąpiło w okresie późniejszym. Ponadto skarżący zwraca uwagę na fakt, iż wobec nieskutecznego dostarczenia dokumentów do Biura [...] ARiMR za pośrednictwem Poczty, zainteresowany osobiście w dniu [...] maja 2007r., przekazał oświadczenie o przejęciu działek rolnych. Jednak pracownicy organu, jak podał producent rolny nie udostępnili stosownego formularza wniosku, przekonywali że nie należy się śpieszyć, nie poinformowali go o sposobie dalszego postępowania i na zasadzie solidarności utrzymali wątpliwą decyzję organu I instancji. M. W., nie zgodził się z przyjęciem przez organ II instancji założenia że termin do złożenia wniosku o przyjęcie zobowiązania minął w dniu [...] marca 2007r. Organ II instancji zaniechał, w opinii skarżącego wyjaśnienia dokładnej daty złożenia oświadczenia, ponadto producent rolny podkreślił fakt, iż jest osobą bardzo zaangażowaną w realizację zobowiązań wynikających z prowadzenia gospodarstwa [...] zgodnie z programem opracowanym przez O. D. R. w K. Do skargi załączył umowy użyczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, zawarte pomiędzy nim, a jego [...] S. W. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W protokole rozprawy z 20 listopada 2008r. pełnomocnik skarżącego S. W. podał, iż umowy na podstawie, których nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego zostały w kwietniu 2007r. wysłane do organu (brak potwierdzenia ich nadania). Wskazał również, że M. W., jego [...] udał się w dniu [...] maja 2007r. do [...] Biura ARiMR-u by złożyć wniosek o przyznanie płatności obszarowej, do którego dołączył stosowne oświadczenie o przejęciu działek rolnych. W dniu [...] sierpnia 2007r., pełnomocnik i skarżący udali się do organu, nie było tam ich wniosku, a zatem na prośbę pracownika wypełnili go ponownie, jednak dopiero po wielokrotnym dowiadywaniu się producent rolny otrzymał decyzję organu I instancji. S. W. [...] skarżącego wskazał również uwagę na fakt, iż [...] faktycznie posiada gospodarstwo na podstawie umowy z [...] kwietnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura [...] ARiMR w W. z [...] stycznia 2008r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie - także przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji powinny zatem wynikać argumenty, jakie organ brał pod uwagę rozstrzygając o istocie sprawy, albowiem umożliwia to przeprowadzenie kontroli legalności orzeczenia tak w drodze instancyjnej, jak i przed sądem administracyjnym. Podanie motywów rozstrzygnięcia ma również istotne znaczenie dla ochrony interesów strony postępowania. Umożliwia jej ustosunkowanie się do argumentów organu, przedstawienie zarzutów i podjęcie próby wykazania bezprawności orzeczenia (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 408/07, Lex nr 322465). Zadaniem organów obu instancji jest ustalenie istnienia wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie, szczególnie negatywne dla strony stanowisko organu musi zostać w sposób bezsporny udowodnione, a prawidłowość tego dowodzenia zarówno co do faktu, jak i co do prawa - podlega kontroli sądowej. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego jest zobowiązany uzasadnić, jak tego wymaga art. 7 Kpa, iż sposób załatwienia sprawy jest zgodny ze słusznym interesem strony, uwzględnia interes społeczny i mieści się w granicach uprawnień wynikających z przepisów prawa (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1274/06, Lex nr 322425). Wskazać zatem należy, iż decyzja, której uzasadnienie nie zawiera podanych powyżej elementów, nie może być uznana za prawidłową, albowiem narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 Kpa, ale również pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 7, 8 i 9 Kpa). Decyzję taką należy co do zasady uznać za dotkniętą wadą procesową, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa). Powyżej przedstawione zasady sporządzania uzasadnienia decyzji dotyczą tak rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, jak i wydawanych w trybie odwoławczym, albowiem zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) organ odwoławczy jest organem merytorycznym i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia niższej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli argumentacji podanej przez organ I instancji, czy na kontroli zasadności argumentów odwołania (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006,s.606). W ocenie składu orzekającego żadne z poddanych kontroli w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć nie odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom w zakresie uzasadniania decyzji. Uprawnia to do wniosku o braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i naruszeniu nie tylko art. 107 § 3 Kpa, ale i przepisów nakładających obowiązek przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Wskazać trzeba, iż czteropunktowa argumentacja decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] stycznia 2008r. oraz towarzyszący jej brak dokładnego merytorycznego wywodu, w tym dokładnego odniesienia się do przesłanek wskazanych w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r., nie pozwalają na odtworzenie toku rozumowania organu I instancji i jego skontrolowanie. Lakoniczna treść uzasadnienia tejże decyzji z [...] stycznia 2008r., uniemożliwiła skarżącemu sformułowanie konkretnych zarzutów odwołania, co faktycznie pozbawiło go możliwości zrozumienia toku rozumowania organu I instancji. Do identycznej oceny w zakresie naruszenia art. 107 § 3 Kpa uprawnia uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, który - będąc również organem merytorycznym i zobowiązanym do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie - w ogóle nie wskazał, jakie konkretnie argumenty zadecydowały o zajęciu stanowiska identycznego jak organ I instancji i utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie sądu lakoniczność argumentacji decyzji z [...] stycznia 2008r. nie zwalniała organu odwoławczego od przeprowadzenia samodzielnego wywodu w tym przedmiocie. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej z [...] kwietnia 2008r., również nie zawiera dokładnego opisu stanu faktycznego, jak również brak jest szczegółowego odniesienia do § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r., a jedynie zawarte są ogólne rozważania, bez podania której części tego przepisu one dotyczą. Organ odwoławczy mimo, iż przyznaje, że nie posiada potwierdzenia wpłynięcia wniosku M. W. w terminie kwietniowym, ustalił że termin na złożenie wniosku o przejęcie zobowiązania minął z dniem [...] marca 2007r. Uczynił tak, pomimo że autor odwołania już wcześniej przedstawił w jego treści swoje wątpliwości, co tej daty. W tych okolicznościach nie jest możliwa merytoryczna ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym legalności decyzji z [...] kwietnia 2008r. Wskazać też trzeba, iż próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiedź na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w części motywacyjnej orzeczenia administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie przeprowadzać brakujące oceny (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2905/06, Lex nr 209713). Treść odpowiedzi nadesłanej wraz ze skargą w sprawie niniejszej nie ma zatem wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej jako naruszających wymogi art. 107 § 3 Kpa. Niewątpliwie organ właściwy w sprawach odmowy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych samodzielnie nadaje ostateczny kształt własnemu rozstrzygnięciu, tak co do jego treści, jak i uzasadnienia. Sąd zwraca uwagę na fakt, iż nie przesądza tym samym o zasadności samego wniosku M. W. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpozna wniosek producenta rolnego z [...] sierpnia 2008 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego uzasadnienia, w tym rozważy wszechstronnie materiał dowodowy, wyczerpująco ustosunkuje się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej, zaś swoją ocenę przedstawi w uzasadnieniu decyzji zachowując wymagania art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy.